Sumario

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

I

Este real decreto-ley regula una serie de medidas de car醕ter urgente en relaci髇 con el sector financiero, con la finalidad de permitir que determinadas entidades de cr閐ito adopten pol韙icas y estrategias para mejorar su resistencia a los riesgos que pueden surgir en el ejercicio de su actividad, as� como facilitar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la nueva regulaci髇 financiera y adecuarla a los est醤dares internacionales y europeos.

Se procede, por un lado, a incorporar expresamente al r間imen jur韉ico de las cooperativas de cr閐ito la posibilidad de integrarse en sistemas institucionales de protecci髇 previstos en la normativa europea, adoptando una serie de medidas destinadas a facilitar su constituci髇 y potenciar su eficaz funcionamiento, y, por otro lado, a introducir, siguiendo los est醤dares internacionales, una especialidad en el r間imen concursal de las entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇, como es la distinci髇, dentro de la categor韆 de los cr閐itos ordinarios, entre cr閐itos preferentes y cr閐itos no preferentes.

A tal fin, esta norma modifica la Ley 13/1989, de 26 de mayo, de Cooperativas de Cr閐ito, el Real Decreto-ley 16/2011, de 14 de octubre, por el que se crea el Fondo de Garant韆 de Dep髎itos de Entidades de Cr閐ito, la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇 y el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre.

II

El sector de cooperativas de cr閐ito ha conseguido afrontar la crisis financiera sufrida recientemente debido principalmente a su modelo de negocio sencillo y su enfoque de medio y largo plazo. Sin embargo, como reconoce el Banco de Espa馻 en su reciente Informe de Estabilidad Financiera, persisten riesgos que afectan al sector financiero, derivados del entorno de bajos tipos de inter閟, del decreciente pero a鷑 elevado n鷐ero de activos improductivos (fundamentalmente dudosos y adjudicados) y del incremento de los costes legales. Las cooperativas de cr閐ito, a la hora de enfrentarse a estos y otros retos, pueden tener mayores dificultades que otro tipo de entidades para captar recursos en los mercados, dado su peque駉 tama駉 y las caracter韘ticas del modelo cooperativo que introduce restricciones a determinadas operaciones como la venta de la propia entidad. De hecho, experiencias recientes ponen de manifiesto la necesidad de potenciar los instrumentos que permitan la adopci髇 de soluciones que no exijan la intervenci髇 de los poderes p鷅licos y que eviten que las entidades lleguen a una situaci髇 irreversible que obligue a su resoluci髇 o liquidaci髇 concursal, con las consecuencias que ello puede suponer en t閞minos de menor competencia, inclusi髇 financiera e impacto en la actividad econ髆ica en el medio local. Ello se deriva de la importancia de las cooperativas de cr閐ito en entornos rurales, sus destacadas cuotas de mercado a nivel provincial y su marcado arraigo local, que determinan su relevancia para la financiaci髇 de agentes econ髆icos de menor tama駉 del sector agrario, industrial y profesional, tales como pymes, aut髇omos o emprendedores, que, en ocasiones, presentan mayores dificultades a la hora de captar financiaci髇.

Resulta pues necesario y urgente dotar a las cooperativas de cr閐ito, con la mayoridad celeridad posible, de instrumentos que, teniendo en cuenta experiencias recientes, les permitan abordar las situaciones de dificultad a las que tengan que enfrentarse con agilidad y a trav閟 de medidas eficaces.

A estos efectos, el real decreto-ley introduce un nuevo art韈ulo 10 bis en la Ley 13/1989, de 26 de mayo, de Cooperativas de Cr閐ito, conforme al cual se permite que este tipo de entidades de cr閐ito puedan integrarse en dos tipos distintos de sistemas institucionales de protecci髇: en primer lugar, los sistemas institucionales de protecci髇 reforzados o de mutualizaci髇 plena, regulados en la disposici髇 adicional 5.� de la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenaci髇, supervisi髇 y solvencia de entidades de cr閐ito; y, en segundo lugar, los denominados sistemas institucionales de protecci髇 normativos, regulados en el art. 113.7 del Reglamento UE 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de cr閐ito y las empresas de inversi髇, y por el que se modifica el Reglamento UE 648/2012.

Adicionalmente, y con el objetivo de adaptar el r間imen de las cooperativas de cr閐ito al funcionamiento de estos sistemas institucionales de protecci髇, la norma modifica una serie de art韈ulos de la citada Ley de Cooperativas de Cr閐ito, en los t閞minos y con los objetivos que se detallan a continuaci髇.

En primer lugar, se permite que las operaciones desarrolladas por una cooperativa con las dem醩 entidades integrantes del sistema institucional de protecci髇 del que forma parte no computen a efectos del l韒ite del 50% de los recursos totales previstos por el art韈ulo 4.2 de la Ley de Cooperativas de Cr閐ito para las operaciones activas con terceros.

En segundo lugar, se especifica que los l韒ites a la participaci髇 en el capital de las cooperativas de cr閐ito no son aplicables cuando quien participe sea el fondo de garant韆 privado constituido en el marco del sistema institucional de protecci髇 de los previstos en el art韈ulo 113.7 del Reglamento UE 575/2013 del que la cooperativa forme parte. No obstante, en estos casos se introduce la obligaci髇 de presentar al Banco de Espa馻, para su aprobaci髇, un plan de actuaci髇 que incluir� medidas adecuadas para permitir la desinversi髇 del fondo en condiciones adecuadas para todas las entidades integrantes del sistema institucional de protecci髇. Tampoco se aplicar醤 dichos l韒ites en caso de medidas adoptadas en el marco de la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇.

Frente a las restricciones existentes en la normativa vigente, estas dos previsiones permitir醤 a partir de ahora que las entidades integrantes de un sistema institucional de protecci髇 puedan, ante situaciones de riesgo, hacer un uso eficaz de dicho fondo de garant韆 privado para adoptar con rapidez y con una mayor efectividad medidas que permitan asistir a una de sus entidades participantes en dificultades con car醕ter previo a cualquier actuaci髇 de resoluci髇 o liquidaci髇 y con aun mayor eficacia de lo que hasta ahora permiten las soluciones privadas.

Por otro lado, y para favorecer la constituci髇 de los sistemas institucionales de protecci髇 en el 醡bito de las cooperativas de cr閐ito y garantizar un tratamiento adecuado de los mismos, se considera necesario realizar adaptaciones adicionales en materia de requerimiento m韓imo de fondos propios y pasivos admisibles y de determinaci髇 de las aportaciones al Fondo de Garant韆 de Dep髎itos en l韓ea con las opciones previstas tanto en la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuraci髇 y la resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇, como en la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garant韆 de dep髎itos.

As�, se modifica la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇, con el fin de que la pertenencia de una entidad a un sistema institucional de protecci髇 pueda ser tenida en cuenta a los efectos de determinar su perfil de riesgo para establecer el requerimiento m韓imo de fondos propios y pasivos admisibles, tanto si el sistema institucional de protecci髇 es de los previstos en la disposici髇 adicional 5.� de la Ley 10/2014, de 26 de junio de ordenaci髇, supervisi髇 y solvencia de entidades de cr閐ito, como de los del art韈ulo 113.7 del Reglamento UE 575/2013.

Se modifica asimismo el Real Decreto-ley 16/2011, de 14 de octubre, por el que se crea el Fondo de Garant韆 de Dep髎itos de Entidades de Cr閐ito, con el fin de adaptar las aportaciones al Fondo de Garant韆 de Dep髎itos a la constituci髇 de un sistema institucional de protecci髇, sea 閟te de los de la disposici髇 adicional 5.� de la Ley 10/2014, de 26 de junio de ordenaci髇, supervisi髇 y solvencia de entidades de cr閐ito, o de los del art韈ulo 113.7 del Reglamento UE 575/2013. Si se trata de sistemas institucionales de protecci髇 se tendr� en cuenta su influencia en el perfil de riesgo de las entidades. Si se trata de sistemas institucionales de protecci髇 de la disposici髇 adicional 5.� de la Ley 10/2014, de 26 de junio, se reconoce que las entidades centrales y las entidades de cr閐ito integrantes de dichos sistemas estar醤 sujetas globalmente a la ponderaci髇 por riesgo determinada a efectos del c醠culo de las contribuciones al Fondo de Garant韆 de Dep髎itos, para la entidad central y las integrantes de forma consolidada. Adicionalmente, se habilita al Banco de Espa馻 para desarrollar la metodolog韆 necesaria para determinar las aportaciones basadas en el perfil de riesgo, antes del 30 de septiembre de 2017, concretando as� lo dispuesto en la norma de rango legal.

III

La Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇, exige que este tipo de entidades cuenten con un n鷐ero de pasivos que puedan absorber p閞didas en caso de que se inicie un proceso de resoluci髇, lo que se conoce como el requisito m韓imo de fondos propios y pasivos admisibles (por sus siglas en ingl閟, MREL). De esta manera, se asegura la m醲ima protecci髇 de los recursos p鷅licos en caso de que las entidades atraviesen dificultades, tal y como impone la normativa de la Uni髇 Europea.

La relevancia de esta exigencia se circunscribe a que en escenarios tan extremos como la resoluci髇 de una entidad de cr閐ito o empresa de servicios de inversi髇, esta cuente un n鷐ero de pasivos que le permitan absorber p閞didas. De esta manera, se asegura que los instrumentos de resoluci髇 se puedan aplicar con la m醲ima eficacia a la vez que se incrementa la m醲ima protecci髇 de los recursos p鷅licos en caso de que las entidades lleguen a esta situaci髇.

La Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇 traspuso la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuraci髇 y la resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇, que se encuentra actualmente en proceso de modificaci髇 para su adecuaci髇 a los est醤dares internacionales fijados por el Consejo de Estabilidad Financiera y aplicados por numerosos pa韘es. Conforme a estos est醤dares, para garantizar que los pasivos computables a efectos de dicho requisito m韓imo no originen ninguna duda a la autoridad de resoluci髇 sobre su capacidad de absorber p閞didas, es necesario que el pasivo en cuesti髇 no tenga un orden de prelaci髇 igual a otros pasivos respecto a los cuales existen dudas a priori sobre su capacidad de absorci髇 de p閞didas.

Con esta finalidad, la Comisi髇 Europea aprob� el 23 de noviembre de 2016 su propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo por la que se modifica la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al orden de prioridad de los instrumentos de deuda no garantizada en caso de insolvencia. En ella se establece un r間imen armonizado que permitir� el c髆puto a efectos del requisito m韓imo de fondos propios y pasivos admisibles de determinados instrumentos de deuda que cumplan con ciertas propiedades, siendo la m醩 importante que no tenga un orden de prelaci髇 igual a otros pasivos mucho menos capaces de absorber p閞didas. La propuesta de la Comisi髇 obedece por tanto a la necesidad de incorporar al Derecho de la Uni髇 la norma de capacidad total de absorci髇 de p閞didas (TLAC) publicada en el marco del Consejo de Estabilidad Financiera de 9 de noviembre de 2016 y adoptada una semana m醩 tarde en la Cumbre del G-20 en Turqu韆.

En la modificaci髇 de la disposici髇 adicional decimocuarta de la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇, se han tenido en cuenta todas estas iniciativas. De esta forma, su contenido acoge el est醤dar internacional y lo incorpora al derecho interno, como ya han hecho los pa韘es de nuestro entorno con la finalidad de cumplir de la manera m醩 efectiva posible con los requisitos que se establecen por la ya de por si exigente normativa de resoluci髇.

Adicionalmente, se establece una nueva clasificaci髇 de cr閐itos ordinarios en los supuestos de liquidaci髇 concursal de las entidades de cr閐ito y las empresas de servicios de inversi髇 afectadas por la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇. Dentro de los cr閐itos ordinarios se distinguir醤 los cr閐itos ordinarios preferentes y los no preferentes, teniendo los no preferentes una menor prelaci髇 que los preferentes. Un cr閐ito ordinario solo podr� ser considerado como no preferente si re鷑e todos los requisitos previstos en esta norma, que tratan de asegurar que el pasivo absorbe p閞didas con facilidad si se acordase la resoluci髇 de la entidad.

Mediante esta modificaci髇 de la legislaci髇 de resoluci髇, se eleva a los cr閐itos ordinarios no preferentes a categor韆 legal, en l韓ea con lo realizado por otros Estados Miembros, con los est醤dares regulatorios internacionales y con las propuestas que actualmente se est醤 haciendo a nivel de la Uni髇 Europea.

En particular, se hace uso de una opci髇 permitida por la propuesta de Directiva del Parlamento y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo que permite, en lo que respecta al orden de prioridad de los instrumentos de deuda no garantizada en caso de insolvencia, la incorporaci髇 anticipada del est醤dar internacional, tal y como se desprende de los apartados 4 y 5 del art韈ulo 108 del texto aprobado por el Consejo de la Uni髇 Europea y remitido al Parlamento Europeo.

De manera complementaria a la distinci髇 introducida entre cr閐itos ordinarios preferentes y no preferentes, se modifica el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, de modo que no se considerar醤 productos no complejos los instrumentos financieros de deuda emitidos por entidades de cr閐ito o entidades de servicios de inversi髇 que a su vez sean admisibles para la recapitalizaci髇 interna en un contexto de resoluci髇. De este modo, se est� otorgando una mayor protecci髇 al inversor en consonancia con el nuevo marco normativo de resoluci髇 creado a nivel europeo.

IV

Este real decreto-ley consta de cuatro art韈ulos que modifican, en los t閞minos descritos en los expositivos precedentes, la Ley 13/1989, de 26 de mayo, de Cooperativas de Cr閐ito, el Real Decreto-ley 16/2011, de 14 de octubre, por el que se crea el Fondo de Garant韆 de Dep髎itos de Entidades de Cr閐ito, la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇 y el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre.

Su parte final est� integrada por una disposici髇 derogatoria 鷑ica y tres disposiciones finales que regulan, respectivamente, la habilitaci髇 para el desarrollo reglamentario de la norma, los t韙ulos competenciales en virtud de los cuales se adopta el real decreto-ley, y su entrada en vigor, que tendr� lugar el d韆 siguiente al de su publicaci髇 en el 獴olet韓 Oficial del Estado�.

V

Las notas de extraordinaria y urgente necesidad que deben acompa馻r a la aprobaci髇 de un real decreto-ley concurren tanto en las modificaciones normativas efectuadas para llevar a cabo la introducci髇 de los sistemas institucionales de protecci髇 en el r間imen de las cooperativas de cr閐ito como en la modificaci髇 de la disposici髇 adicional decimocuarta de la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperaci髇 y resoluci髇 de entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇.

Por lo que respecta a las cooperativas de cr閐ito, a la luz de los riesgos que afronta el sistema financiero y su impacto en experiencias recientes, resulta urgente y necesario dotar a estas entidades de instrumentos que faciliten evitar su resoluci髇 o liquidaci髇, con las consecuencias que ello tiene sobre la competencia, la inclusi髇 financiera y la actividad econ髆ica local. Estos instrumentos requieren para su puesta en funcionamiento la adopci髇 de una serie de medidas y actuaciones de modo que cuanto antes puedan ser iniciadas, para lo cual es indispensable la aprobaci髇 de este real decreto-ley, antes estar醤 disponibles para las entidades.

Por lo que se refiere a la introducci髇 de la distinci髇 entre cr閐itos ordinarios preferentes y no preferentes, como ya se ha se馻lado, las entidades de cr閐ito y empresas de servicios de inversi髇 est醤 obligadas por la normativa europea y nacional a incorporar en sus balances un n鷐ero elevado de pasivos que re鷑an determinadas caracter韘ticas que favorezcan la absorci髇 de p閞didas en el caso de la resoluci髇 de una entidad. Contar con estos pasivos es una obligaci髇 ya en vigor, que se reforzar� con los cambios normativos que se est醤 acometiendo actualmente en el 醡bito de la Uni髇 Europea para adecuarse a los est醤dares internacionales.

Adem醩, con car醕ter adicional al requerimiento m韓imo de fondos propios y pasivos admisibles a nivel de la Uni髇 Europea (el citado MREL), las entidades globalmente sist閙icas est醤 obligadas a cumplir con la norma de capacidad total de absorci髇 de p閞didas (TLAC) publicada en el marco del Consejo de Estabilidad Financiera de 9 de noviembre de 2015 y adoptada una semana m醩 tarde en la Cumbre del G-20 en Turqu韆. Precisamente con la finalidad de adaptar la Directiva 2014/59/UE a estos nuevos est醤dares internacionales la Comisi髇 Europea aprob� el 23 de noviembre de 2016 una propuesta de Directiva que modifica la Directiva 2014/59/UE en lo que respecta al orden de prioridad de los instrumentos de deuda no garantizada en caso de insolvencia.

Como consecuencia de los requerimientos descritos, las entidades tendr醤 que hacer frente, en los pr髕imos meses, a importantes exigencias de pasivos elegibles para absorber p閞didas, que tendr醤 que colocar en los mercados. El mercado de la deuda senior no preferente tiene, como todos los mercados, una capacidad limitada de absorber operaciones. Adem醩, los tipos exigidos por la colocaci髇 de estas emisiones var韆n, especialmente en relaci髇 a una clase de instrumento financiero de reciente creaci髇. Por ello, las entidades deben escalonar sus emisiones de forma que el mercado pueda absorberlas progresivamente y a precios razonables.

En vista de las exigencias que los est醤dares europeos e internacionales imponen, el esfuerzo que su cumplimiento puede suponer a las entidades obligadas y el hecho de que el mercado no tiene capacidad para absorber indiscriminadamente las emisiones necesarias, la pr醕tica totalidad de los pa韘es de nuestro entorno y con un sector financiero comparable al espa駉l (Francia, Alemania, Italia) ya han adoptado, en un breve periodo de tiempo, previsiones de naturaleza similar, con el efecto positivo que desde el punto de vista de la competencia supone para sus entidades de cr閐ito y para dotar a la normativa de resoluci髇 de una efectividad a鷑 mayor. De hecho, tal y como se mencionaba anteriormente, y por las razones expuestas hasta ahora, la propuesta de la Comisi髇 Europea de Directiva relativa al orden de prioridad de los instrumentos de deuda en caso de insolvencia, contempla la posibilidad de aprobar, antes de que concluya la tramitaci髇 de la propuesta de directiva, reg韒enes nacionales de deuda senior no preferente, siempre que 閟tos supongan acomodar la legislaci髇 nacional a los est醤dares europeos que, a su vez recogen los est醤dares internacionales del Consejo de Estabilidad Financiera.

Sin embargo, Espa馻 no contempla expresamente la existencia de la figura del cr閐ito ordinario no preferente, ni se ha aplicado, salvo en casos de subordinaci髇 contractual inspirados por el principio de autonom韆 de la voluntad, una cl醬sula generalizada de subordinaci髇 a la deuda senior que de seguridad jur韉ica y permita la estandarizaci髇 de las condiciones de este tipo de cr閐itos. Esta circunstancia sit鷄 a las entidades espa駉las en una grave situaci髇 de desventaja a la hora de dise馻r su balance para cumplir con el m韓imo de pasivos exigibles.

Las entidades de los pa韘es de nuestro entorno ya est醤 colocando emisiones de este tipo en el mercado, por lo que esperar a la aprobaci髇 definitiva de la normativa de la Uni髇 Europea puede ser compleja, y a un coste sensiblemente superior, para que las entidades de cr閐ito espa駉las cumplan con la obligaci髇 de incluir este tipo de pasivos en sus balances.

Ello resulta especialmente relevante habida cuenta de que la alternativa para las entidades ante las dificultades para alcanzar un volumen m韓imo de pasivos elegibles, en la medida en la que el requisito se calcula en t閞minos de activos ponderados por riesgo, es reducir su balance por la v韆 fundamentalmente de la reducci髇 del cr閐ito concedido, con los consiguientes efectos negativos sobre la econom韆 real y el empleo.

En esta tesitura, resulta necesario dotar a la mayor brevedad de un marco jur韉ico a la captaci髇 de los pasivos para cumplir con las nuevas obligaciones legales en un escenario en el que las entidades tienen obligaciones precisas a este respecto y en el que las consecuencias de no cumplir con estos requerimientos tienen un impacto considerable y pueden resultar especialmente graves.

Las normas que en este real decreto-ley se modifican se amparan en los t韙ulos competenciales que figuran en las normas objeto de modificaci髇.

En las medidas que se adoptan en el presente real decreto-ley concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el art韈ulo 86 de la Constituci髇 Espa駉la como presupuesto habilitante para recurrir a esta figura normativa.

La adopci髇 de este real-decreto ley responde a los principios de buena regulaci髇. Desde el punto de vista de los principios de necesidad y eficacia, se persigue permitir que determinadas entidades de cr閐ito adopten pol韙icas y estrategias para mejorar su resistencia a los riesgos que pueden surgir en el ejercicio de su actividad, as� como facilitar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la nueva regulaci髇 financiera que se est� implantando a nivel internacional y europeo. En cuanto al principio de proporcionalidad, se trata de la regulaci髇 m韓ima imprescindible para promover que las cooperativas de cr閐ito dispongan de mecanismos de cooperaci髇 formal y con compromisos firmes que permitan abordar las dificultades de sus miembros; de igual modo, en el caso de la deuda senior no preferente, se trata de una regulaci髇 imprescindible para que las entidades espa駉las se enfrenten en pie de igualdad con sus competidores directos a las nuevas exigencias internacionales de recursos propios y pasivos exigibles. En ambos casos se persigue adem醩 consolidar la seguridad jur韉ica dotando a las entidades de un marco normativo para afrontar ambas realidades. Las reformas finalmente son conformes con las exigencias del principio de transparencia y eficiencia, no s髄o porque no establecen cargas administrativas sino porque se establece un r間imen que permite a las entidades adoptar sus pol韙icas y estrategias con un marco claro.

En su virtud, en uso de la autorizaci髇 contenida en el art韈ulo 86 de la Constituci髇, a propuesta del Ministerio de Econom韆, Industria y Competitividad, previa deliberaci髇 del Consejo de Ministros en su reuni髇 del d韆 23 de junio de 2017,

DISPONGO:

DISPOSICIONES FINALES