Sumario

--> Ley 6/1998, 13 abril, derogada por la letra a) de la disposici髇 derogatoria 鷑ica de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (獴.O.E.� 29 mayo), el 1 de julio de 2007.

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

1.

Las sucesivas reformas de nuestra legislaci髇 urban韘tica han ido incrementando la complejidad de este sector del ordenamiento jur韉ico al multiplicar, a veces innecesariamente, las intervenciones administrativas en las distintas fases de los procesos de desarrollo urbano, lo que, unido a la limitaci髇 de la oferta de suelo, ha contribuido decisivamente a demorar hasta extremos irrazonables la conclusi髇 de las operaciones de urbanizaci髇 y ulterior edificaci髇, haciendo imprevisible su coste y dificultando una adecuada programaci髇 de las correspondientes actividades empresariales, con el consiguiente encarecimiento del producto final.

La 鷏tima de dichas reformas, llevada a cabo por la Ley 8/1990, de 25 de julio, y recogida en el texto refundido de la Ley sobre R間imen de Suelo y Ordenaci髇 Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, que ha sido objeto de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 (獴olet韓 Oficial del Estado� de 25 de abril), llev� esta l韓ea de tendencia a sus 鷏timas consecuencias y su fracaso, que hoy es imposible ignorar, reclama una en閞gica rectificaci髇 cuyo norte no puede ser otro que la b鷖queda de una mayor flexibilidad que, de un lado, elimine los factores de rigidez que se han ido acumulando y, de otro, asegure a las Administraciones p鷅licas responsables de la pol韙ica urban韘tica una mayor capacidad de adaptaci髇 a una coyuntura econ髆ica cambiante, en la que los ciclos de expansi髇 y recesi髇 se suceden con extraordinaria rapidez.

El legislador estatal, que carece constitucionalmente de competencias en materia de urbanismo y de ordenaci髇 del territorio en sentido propio, no puede por s� solo afrontar la tarea indicada, a la que s髄o puede aportar una soluci髇 parcial poniendo a contribuci髇 su indiscutible competencia para, como ha reconocido la citada sentencia del Tribunal Constitucional, regular las condiciones b醩icas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo en todo el territorio nacional, as� como regular otras materias que inciden en el urbanismo como son la expropiaci髇 forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de las Administraciones p鷅licas o el procedimiento administrativo com鷑.

Por ello, su obra reclama una continuaci髇 por parte de los legisladores de las diferentes Comunidades Aut髇omas, sin la cual la reforma que ahora se inicia quedar韆 incompleta.

2.

Dentro de estos concretos l韒ites, que comprenden inequ韛ocamente la determinaci髇 de las distintas clases de suelo como presupuesto mismo de la definici髇 de las condiciones b醩icas del derecho de propiedad urbana, la presente Ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todav韆 no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservaci髇, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado. Y ello de acuerdo con el planeamiento y la legislaci髇 territorial o sectorial, en raz髇 de sus valores ambientales, paisaj韘ticos, hist髍icos, arqueol骻icos, cient韋icos o culturales, de su riqueza agr韈ola, forestal, ganadera o de otra 韓dole, o de su justificada inadecuaci髇 para el desarrollo urbano. Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalizaci髇 que incremente su oferta forma parte de la necesaria reforma estructural de la econom韆 espa駉la, para la que el legislador estatal tiene las competencias que le atribuye el art韈ulo 149.1.13.� de la Constituci髇 Espa駉la.

En ese amplio suelo urbanizable que, siguiendo este criterio, delimiten los planes, podr醤, por lo tanto, promoverse actuaciones urban韘ticas en los t閞minos que precise la legislaci髇 urban韘tica en cada caso aplicable, y siempre, naturalmente, de conformidad con las previsiones de la ordenaci髇 urban韘tica y de los planes y proyectos sectoriales, asegur醤dose por su promotor la ejecuci髇, a su costa, de las infraestructuras de conexi髇 con los sistemas generales que la naturaleza e intensidad de dichas actuaciones demande en cada caso e, incluso, el reforzamiento y mejora de dichos sistemas generales cuando ello resulte necesario, exigencias m韓imas 閟tas que por su car醕ter de tales contribuyen a delimitar las condiciones b醩icas del ejercicio del derecho de propiedad.

El r間imen urban韘tico del suelo prescinde as� de imponer a los propietarios un sistema de actuaciones programadas por la Administraci髇, sin datos ni garant韆s efectivas que aseguren su ejecuci髇, que 閟ta s髄o est� en condiciones de ofrecer en relaci髇 a sus propias actuaciones. Ello no implica, en ning鷑 caso, una renuncia a la funci髇 directiva y orientadora que es consustancial a la idea de plan. Muy al contrario, la Ley parte del efectivo ejercicio de esa funci髇 por el planeamiento general, que puede y debe fijar en todo caso la estructura general del territorio, esto es, la imagen de la ciudad que la comunidad que lo aprueba considera deseable, ya que 閟a es una referencia de la que, en ning鷑 caso, puede prescindirse.

Esta es la idea general de la que la Ley parte con el prop髎ito de no introducir, desde la definici髇 del estatuto jur韉ico b醩ico de la propiedad del suelo, rigideces innecesarias que puedan impedir el despliegue por los legisladores auton髆icos y por las Administraciones p鷅licas competentes, de pol韙icas urban韘ticas m醩 flexibles y con mayor capacidad de adaptaci髇 a las cambiantes circunstancias en el contexto de una econom韆 cuya globalizaci髇 la hace especialmente sensible a los cambios de coyuntura.

De este modo, la necesaria flexibilidad, que tanto se ha echado en falta en el pasado, se cohonesta con la imprescindible salvaguardia de los intereses p鷅licos.

La flexibilidad que la Ley persigue con el fin de evitar la escasez de suelo no debe, sin embargo, conducir a un r間imen de absoluta discrecionalidad de las autoridades urban韘ticas a la hora de decidir acerca de la viabilidad de las iniciativas que se promuevan en el 醡bito del suelo urbanizable. Por ello, la Ley ha previsto que el derecho a promover la transformaci髇 de dicho suelo instando de la Administraci髇 la aprobaci髇 del planeamiento de desarrollo, se podr� ejercer desde el momento en que el planeamiento general haya delimitado los correspondientes 醡bitos o se hayan establecido las condiciones para su desarrollo, correspondiendo en otro caso a las Comunidades Aut髇omas la regulaci髇 de las citadas condiciones, as� como de los efectos derivados del derecho de consulta, tanto sobre los criterios y previsiones del planeamiento -territorial y sectorial- como de las obras adicionales que la actuaci髇 exija.

De este modo, se pretende asegurar un m韓imo de consistencia al derecho del propietario del suelo clasificado por el planeamiento como urbanizable, que como tal m韓imo, debe entenderse comprendido sin discusi髇 dentro de las condiciones b醩icas del estatuto jur韉ico de la propiedad, sin perjudicar la libertad de la que han de gozar las Administraciones competentes para valorar, en cada caso, los intereses p鷅licos en juego.

3.

En lo que concierne a los criterios de valoraci髇 del suelo, la Ley ha optado por establecer un sistema que trata de reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo, renunciando as� formalmente a toda clase de f髍mulas artificiosas que, con mayor o menor fundamento aparente, contradicen esa realidad y constituyen una fuente interminable de conflictos, proyectando una sombra de injusticia que resta credibilidad a la Administraci髇 y contribuye a deslegitimar su actuaci髇.

Se elimina as� la actual dualidad de valores, inicial y urban韘tico, a la que hab韆n quedado ya reducidos los cuatro valores diferentes que estableci� en su d韆 la versi髇 primera de la Ley del Suelo, de forma que, a partir de ahora, no habr� ya sino un solo valor, el valor que el bien tenga realmente en el mercado del suelo, 鷑ico valor que puede reclamar para s� el calificativo de justo que exige inexcusablemente toda operaci髇 expropiatoria. A partir de este principio b醩ico, la Ley se limita a establecer el m閠odo aplicable para la determinaci髇 de ese valor, en funci髇, claro est�, de la clase de suelo y, en consecuencia, del r間imen jur韉ico aplicable al mismo y de sus caracter韘ticas concretas.

Este m閠odo es, tanto en el suelo no urbanizable como en el urbanizable a鷑 no incluido en un concreto 醡bito para su desarrollo, o para el que no se hayan establecido las condiciones de dicho desarrollo, el de comparaci髇 con los valores comprobados de otras fincas an醠ogas, habida cuenta de su r間imen urban韘tico, situaci髇, tama駉 y naturaleza, as� como de los usos y aprovechamientos permitidos por el planeamiento. Para los casos en que esa comparaci髇 no sea posible, en los citados suelos --sin desarrollo previsible a corto plazo-- el m閠odo alternativo ser� el de capitalizaci髇 de las rentas reales o potenciales del suelo de acuerdo con su estado y naturaleza, que es el m閠odo tradicional.

En el suelo urbano y en el urbanizable incluido en 醡bitos delimitados por el propio planeamiento general o con posterioridad al mismo, para los que se hayan establecido las condiciones de desarrollo, el m閠odo de c醠culo consistir� en la aplicaci髇 al aprovechamiento correspondiente del valor b醩ico de repercusi髇 recogido en las ponencias catastrales para el terreno de que se trate, valor que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, refleja los valores de mercado, puesto que las valoraciones catastrales se fijan a partir de un estudio previo de dichos valores. Finalmente y para el caso de que no existan o no sean aplicables lo valores de las ponencias catastrales por haber perdido vigencia o haberse modificado el planeamiento, el valor b醩ico de repercusi髇 se calcular� por el m閠odo residual, com鷑mente utilizado en el 醡bito inmobiliario, en sus distintas modalidades, tanto por el sector p鷅lico como por el privado.

La aplicaci髇 de valores de repercusi髇, habida cuenta de su correspondencia, en general, con terrenos urbanizados y en condiciones de ser edificados, conlleva la necesidad de deducir la totalidad de los costes de urbanizaci髇 que en cada caso estuvieran pendientes, as� como los costes financieros, de gesti髇 y cualesquiera otros que fueran imprescindibles para dotar al terreno de la condici髇 de solar, tal como se viene haciendo habitual y pac韋icamente en las tasaciones que se realizan a diario en el 醡bito inmobiliario y en el financiero.

El estricto realismo al que la Ley ha querido ajustarse en este punto contribuir�, sin duda, a aumentar la seguridad del tr醘ico jur韉ico y a reducir la conflictividad, lo que redundar� tambi閚 en una agilizaci髇 de la gesti髇 urban韘tica y en una reducci髇 en los costes innecesarios que su prolongaci髇 en el tiempo inevitablemente a馻de.

4.

El T韙ulo IV de la Ley se ha limitado a incluir los preceptos imprescindibles para enmarcar el ejercicio en este sector, por las distintas Administraciones p鷅licas, de la potestad expropiatoria, a la que ser醤 aplicables sin m醩 las normas generales vigentes que regulan 閟ta. Remite, asimismo, para la determinaci髇 del justiprecio, a los criterios generales establecidos en el T韙ulo III, acabando con la actual e injusta dualidad de criterios que trata de distinta manera al propietario expropiado y al que no lo es.

5.

El T韙ulo V, por su parte, ajusta simplemente al r間imen jur韉ico de la propiedad del suelo que establecen los T韙ulos I y II de la Ley la regulaci髇 precedente de las indemnizaciones por alteraci髇 del planeamiento y de las limitaciones o vinculaciones singular impuestas por 閟te que no sean susceptibles de distribuci髇 equitativa por los mecanismos de reparto de beneficios y cargas que establezca la legislaci髇 urban韘tica.

6.

La Ley ha querido mantenerse absolutamente en el marco de las competencias del Estado claramente delimitadas por la sentencia de 20 de marzo de 1997 del Tribunal Constitucional ya citada, por lo que ha renunciado a incidir lo m醩 m韓imo en los aspectos relativos al planeamiento, a la gesti髇 urban韘tica y al control de aqu閘 y de 閟ta.

7.

Por 鷏timo, las disposiciones transitorias de la Ley procuran evitar a ultranza las soluciones de continuidad, estableciendo reglas de aplicaci髇 directa en funci髇 de la situaci髇 de los procesos de desarrollo y ejecuci髇 del planeamiento y obviando la exigencia de la previa adaptaci髇 de los planes para la efectividad de la reforma, en raz髇 de la negativa experiencia acumulada con motivo de las reformas precedentes.