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Sumario

Véase el R.D. 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el R.D. 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 («B.O.E.» 23 mayo).LE0000665978_20200523

Véase la Res. de 6 de mayo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el R.D. 463/2020, de 14 de marzo («B.O.E.» 9 mayo).LE0000664950_20200510

I

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró pandemia internacional la situación de emergencia ocasionada por el brote epidémico de COVID-19. El Gobierno, en la reunión extraordinaria del Consejo de Ministros de 14 de marzo de 2020, aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

El artículo 3 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, estableció, en el marco de lo dispuesto por el artículo sexto.dos de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, que la duración del estado de alarma sería de quince días naturales.

Con base en los datos disponibles y en los informes de evaluación elaborados por las autoridades competentes delegadas durante ese periodo, el Gobierno concluyó que la situación de emergencia sanitaria generada por el brote epidémico de COVID-19 no se superaría en el plazo previsto inicialmente por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

A fin de garantizar la eficaz gestión de dicha emergencia sanitaria y contener la propagación de la enfermedad, mediante los acuerdos del Consejo de Ministros de 24 de marzo de 2020, 7 de abril de 2020 y 21 de abril de 2020, el Gobierno solicitó del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en tres ocasiones el estado de alarma declarado por el citado real decreto, así como la vigencia de las medidas en él contenidas. El Pleno del Congreso de los Diputados, en las sesiones celebradas el 25 de marzo de 2020, 9 de abril de 2020 y 22 de abril de 2020 acordó conceder las mencionadas autorizaciones.

De este modo, mediante el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la prórroga se extendió hasta las 00:00 horas del día 12 de abril de 2020; mediante el Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, se dispuso la prórroga hasta las 00:00 horas del día 26 de abril de 2020, y, finalmente, el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, estableció una nueva prórroga hasta las 00:00 horas del día 10 de mayo de 2020.

El Gobierno ha remitido semanalmente al Congreso de los Diputados la información requerida en cumplimiento de lo previsto en la disposición adicional sexta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Junto a los informes aportados por el Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias y la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica, se ha dado cuenta al Congreso de los Diputados del conjunto de disposiciones, órdenes, instrucciones y resoluciones adoptadas por las autoridades competentes delegadas y por el Consejo de Ministros. Asimismo, el Gobierno ha comparecido semanalmente para valorar la evolución de la situación.

Durante el periodo de la primera prórroga, los datos proporcionados por la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica pusieron de manifiesto que las medidas aplicadas durante el periodo de vigencia del estado de alarma habían conseguido alcanzar gradualmente el objetivo de disminuir la transmisión de la enfermedad y reducir al máximo el riesgo de colapso en las unidades de cuidados intensivos hospitalarios (en adelante, UCI).

Durante el periodo de la segunda prórroga, esos datos indicaron que se había conseguido disminuir el número de contagios a fin de situarlos por debajo del umbral que produciría la saturación de las UCI, con su capacidad extendida para hacer frente a la epidemia, al tiempo que se había fortalecido la capacidad del sistema sanitario para dar respuesta a la misma. En efecto, el incremento de nuevos casos hospitalizados e ingresados en UCI había pasado de alrededor del 20 % para ambos indicadores la semana anterior a la segunda prórroga a estar por debajo del 2 % en la semana del 20 de abril. Además, el número de altas se fue incrementando en este periodo, y con ello se produjo una descarga progresiva de las unidades asistenciales ampliadas.

En el periodo de la tercera prórroga, los datos evidencian que se ha consolidado la tendencia decreciente de los diferentes indicadores (casos confirmados diarios por PCR, fallecimientos confirmados, ingresos hospitalarios y en UCI), habiéndose reducido a la mitad los incrementos diarios, a excepción de los casos que han requerido hospitalización.

Sin embargo, los datos de personas todavía hospitalizadas y la detección, aunque con mucha menos frecuencia de casos nuevos, algunos de ellos sin un vínculo epidemiológico claro, aconseja mantener el instrumento que ha contribuido a gestionar eficazmente esta emergencia sanitaria. En algunos aspectos, es necesario todavía preparar los sistemas de información y vigilancia para garantizar que las capacidades de detección precoz y manejo de nuevos casos y sus contactos está garantizada en todos los niveles.

II

La Comunicación «Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19», presentada el pasado 15 de abril por la Presidenta de la Comisión Europea y el Presidente del Consejo Europeo, ha considerado esenciales las medidas extraordinarias adoptadas por los Estados miembros. Se afirma que dichas medidas, basadas en la información disponible en relación con las características de la enfermedad y adoptadas siguiendo un criterio de precaución, han permitido reducir la morbilidad y mortalidad asociada al COVID-19, al tiempo que han permitido reforzar los sistemas sanitarios y asegurar los aprovisionamientos necesarios para hacer frente a la pandemia.

Pero, como la propia Hoja de ruta señala, estas medidas restrictivas acarrean un elevado coste social y económico, suponen una presión sobre la salud mental y obligan a los ciudadanos a cambiar radicalmente su vida cotidiana.

Por ello, aunque el documento reconoce que la vuelta a la normalidad requerirá tiempo, también considera evidente que las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad no pueden mantenerse indefinidamente y que es necesario realizar una evaluación continua de su proporcionalidad a medida que evoluciona el conocimiento de la enfermedad. Resulta, por tanto, indispensable planificar la fase en la que los Estados miembros podrán reanudar las actividades económicas y sociales de modo que se minimice cualquier repercusión sobre la salud de las personas y no se sobrecarguen los sistemas sanitarios.

A ese planteamiento responde la citada hoja de ruta, elaborada a partir de los conocimientos y el asesoramiento facilitados por el Centro Europeo para la Prevención y el Control y el Grupo Consultivo de la Comisión sobre la COVID-19, y teniendo en cuenta la experiencia y las perspectivas de una serie de Estados miembros, así como las orientaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En este contexto, a la luz de los principales indicadores disponibles, de la experiencia adquirida a nivel nacional, de la experiencia en otros países y del conocimiento aportado por los expertos en el ámbito sanitario y epidemiológico, se considera oportuno avanzar en la desescalada gradual de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y del contacto social y facilitar una recuperación, lo más rápida posible, de la actividad social y económica.

Con este objetivo, de conformidad con la Hoja de ruta citada, con los criterios en ella recogidos y con los expresados por la Organización Mundial de la Salud en su documento sobre la evolución del COVID-19, presentado el pasado 14 de abril de 2020, atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, y en línea con otros países de nuestro entorno, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, se aprobó el Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, en el que el proceso descrito se concibe de modo gradual, asimétrico, coordinado con las comunidades autónomas, y adaptable a los cambios de orientación necesarios en función de la evolución de los datos epidemiológicos y del impacto de las medidas adoptadas. El Plan fue remitido al Congreso de los Diputados el 29 de abril de 2020 en cumplimiento de lo previsto por la disposición adicional sexta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Para la elaboración de dicho Plan, el Gobierno se ha basado en el informe elevado el pasado 25 de abril por el Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, además de recabar la opinión y propuestas de expertos en el ámbito sanitario, científico, social y empresarial. De forma paralela y coordinada, se han celebrado reuniones e intercambiado propuestas con los responsables de las administraciones autonómicas y locales, así como con los agentes sociales. De forma complementaria, se han analizado las principales experiencias nacionales e internacionales disponibles, con el fin de aprender de las mejores prácticas para abordar la reactivación económica con la máxima seguridad.

Fruto de este trabajo, el Plan establece los principales parámetros e instrumentos para adoptar las decisiones necesarias en el proceso de desescalada, con las máximas garantías de seguridad. Su objetivo fundamental es conseguir que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar.

Los parámetros cuyos valores son necesarios para avanzar en la desescalada, y de los que es necesario un seguimiento continuo, se plasmarán en un panel integral de indicadores que facilitará la gradación de la intensidad y velocidad del proceso, incluyendo parámetros fundamentales para la toma de decisiones, en los siguientes ámbitos:

• - Salud pública, a partir de los datos que evalúan las capacidades estratégicas que deben reforzarse en cuatro ámbitos: una asistencia sanitaria reforzada; un modelo eficaz y seguro de alerta y vigilancia epidemiológica; una rápida identificación y contención de las fuentes de contagio y un reforzamiento de las medidas de protección colectiva.
• - Movilidad en el interior del país y fuera de sus fronteras, muy vinculada a un posible aumento del riesgo de contagio.
• - Impacto social de la enfermedad, de las medidas adoptadas para contenerla y del proceso de desescalada en los colectivos sociales más vulnerables.
• - Impacto económico, medido a partir de la evaluación de la situación por sectores, en especial aquellos con más capacidad de arrastre y los más duramente afectados por la crisis sanitaria.

Del panel integral de indicadores, con los parámetros indicados, resultarán los datos que fundamentarán las decisiones que se adopten en el proceso de desescalada, con un nivel de granularidad territorial suficiente, adecuadas en cada momento a la situación epidemiológica y a la capacidad del sistema sanitario en cada ámbito geográfico relevante.

El Plan establece una fase cero o preliminar y tres fases de desescalada diferenciadas en función de las actividades permitidas en cada una de ellas, por las que podrán transitar los diferentes territorios en función de diversos criterios e indicadores hasta llegar a la fase III, en la que se pondrá fin a las medidas de contención, pero se mantendrá la vigilancia epidemiológica, la capacidad reforzada del sistema sanitario y las medidas de autoprotección de la ciudadanía.

A día de hoy, todo el territorio nacional se encuentra en la denominada fase cero, definida por las medidas establecidas por la declaración del estado de alarma y las órdenes dictadas por las diferentes autoridades competentes delegadas, con excepción de las islas de Formentera, La Gomera, El Hierrro y La Graciosa, a las que se aplica lo establecido en la Orden SND/386/2020, de 3 de mayo, por la que se flexibilizan determinadas restricciones sociales y se determinan las condiciones de desarrollo de la actividad de comercio minorista y de prestación de servicios, así como de las actividades de hostelería y restauración en los territorios menos afectados por la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

La complejidad de la situación y la naturaleza imprevisible y dinámica de su evolución desaconsejan plantear un calendario cerrado de recuperación gradual de actividad; por el contrario, se requiere de un enfoque prudente, con hitos que se irán alcanzando sucesivamente y que podrán ser reajustados en caso de resultar necesario.

III

De acuerdo con lo previsto por el artículo primero.dos de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, las medidas que se adopten durante la vigencia del estado de alarma, así como la duración del mismo, serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad y su aplicación se realizará de forma proporcionada a las circunstancias.

Por su parte, como recoge la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/2019, de 18 de julio (FJ 6), «(e)l enjuiciamiento de la proporcionalidad de una medida legislativa, como presupuesto de constitucionalidad de la misma, se articula en dos fases (por todas, STC 60/2010, FJ 9): a) la primera parte de ese canon de control consiste en examinar que la norma persigue una finalidad constitucionalmente legítima; y b) la segunda parte implica revisar si la medida legal se ampara en ese objetivo constitucional de un modo proporcionado. Esta segunda fase de análisis exige, a su vez, verificar (por todas, STC 64/2019, de 9 de mayo, FJ 5), sucesivamente el cumplimiento de "la triple condición de (i) adecuación de la medida al objetivo propuesto (juicio de idoneidad); (ii) necesidad de la medida para alcanzar su objetivo, sin que sea posible su logro a través de otra más moderada con igual eficacia (juicio de necesidad) y (iii) ponderación de la medida por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto)"».

Cumple ahora, pues, aplicar el juicio de proporcionalidad a las medidas recogidas en la presente prórroga. En ella se recogen medidas con el objetivo primordial de proteger los derechos a la vida, a la integridad física y a la salud, recogidos en el título I de la Constitución Española. No cabe duda que esta constituye una finalidad legítima, como señaló el Tribunal Constitucional en su reciente Auto de 30 de abril de 2020 (FJ 4), relativo precisamente a la limitación de los derechos de reunión y manifestación en el vigente estado de alarma. Concretamente, en su FJ 4 el Tribunal sostuvo de manera expresa que «la limitación del ejercicio del derecho tiene una finalidad que no solo ha de reputarse como legítima, sino que además tiene cobertura constitucional bastante en los artículos 15 CE (garantía de la integridad física de las personas) y 43 CE (protección de la salud), ambos tan intensamente conectados que es difícil imaginarlos por separado, máxime en las actuales circunstancias. Es aquí donde la finalidad de la medida restrictiva del ejercicio del derecho confluye con la justificación de la declaración del Estado de alarma. Las razones que sustentan ambas son idénticas y buscan limitar el impacto que en la salud de los seres humanos, en su integridad física y en su derecho a la vida pueda tener la propagación del COVID-19».

Constatada la finalidad legítima de las medidas contenidas en la prórroga del estado de alarma, conviene señalar ahora la adecuación de las mismas en orden a conseguir tal finalidad constitucional. Los indicadores disponibles, tanto en nuestro país como en otros de nuestro entorno, han mostrado de forma sostenida cómo las medidas previstas en esta prórroga son perfectamente adecuadas al fin perseguido. Ciertamente, medidas como la limitación de la libertad deambulatoria y las dirigidas a evitar aglomeraciones o el contacto interpersonal se han mostrado hasta ahora las más adecuadas para conseguir índices notables de reducción de los niveles de contagio. Las medidas contenidas en la presente prórroga han demostrado su eficacia para contener la propagación de la enfermedad y, por tanto, resulta previsible que sigan siendo adecuadas durante el transcurso de esta prórroga adicional.

Pero no sólo eso: sólo manteniendo la limitación a la libertad deambulatoria en todo el territorio nacional será posible controlar la pandemia y esta limitación, de alcance general a todo el territorio, sólo puede establecerse en el marco del estado de alarma. Dicho en términos inversos, sólo mediante el mantenimiento del estado de alarma es posible continuar limitando la libertad deambulatoria en el conjunto del territorio nacional, limitaciones que permitirán contener la pandemia. En suma, no existe alternativa jurídica que permita limitar a nivel nacional el derecho fundamental contenido en el artículo 19 de la Constitución Española, toda vez que la legislación ordinaria resulta insuficiente por sí sola para restringir este derecho fundamental.

Como señala el alto Tribunal en el auto antes citado, «no es posible tener ninguna certeza sobre las formas de contagio, ni sobre el impacto real de la propagación del virus, así como no existen certezas científicas sobre las consecuencias a medio y largo plazo para la salud de las personas que se han visto afectadas en mayor o menor medida por este virus. Ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el artículo 9.3 de la Constitución, las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales, son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha. Desconocidas y, desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados excepcionales en el año 1981».

Estas medidas, provistas de una justificación legítima y adecuadas para la consecución de la misma, siguen resultando necesarias en la actualidad. Como los datos indican día tras día, la pandemia todavía no se ha contenido de forma suficiente. Por este motivo, resulta necesario mantener la limitación a la libertad de circulación en los términos previstos en el vigente Real Decreto 463/2020, 14 de marzo, como prevé la prórroga que se establece en este real decreto.

Finalmente, las medidas contenidas en la prórroga no sólo disponen de justificación constitucional y cumplen con los requisitos de adecuación y de necesidad, sino que también se ajustan a la proporcionalidad en sentido estricto. A diferencia de lo que ha venido sucediendo desde el inicio de estado de alarma y durante sus sucesivas prórrogas, en la nueva prórroga se prevé la posibilidad de relajar las limitaciones, siempre y cuando lo permitan los baremos a los que se alude en el apartado II. En orden a cumplir con la proporcionalidad en sentido estricto, las medidas previstas en esta prórroga parten de un escenario abierto, dejando espacio al dinamismo inherente a la desescalada que pretende iniciarse. Esta flexibilidad se predica tanto del levantamiento de las medidas, como del ámbito geográfico en el que va proyectarse, por lo que se prevé una intervención destacada de las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla. Se trata de permitir la selección de las medidas de desescalada que en cada momento resulten más oportunas y la granularidad territorial suficiente en su implementación. En definitiva, se persigue avanzar en una desescalada progresiva y adaptada a las particularidades de los diferentes territorios, en coherencia con lo establecido en la citada «Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19».

IV

En atención a lo anteriormente expuesto, se mantiene la vigencia del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, así como las medidas que lo modifican, aplican y desarrollan. No obstante, y de acuerdo con el marco previsto en el Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19, aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020, mediante la presente prórroga se habilita al Ministro de Sanidad, en su condición de autoridad competente delegada, mediante un proceso en el que participarán las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla con arreglo a los principios de cooperación y colaboración, a concretar las medidas que deban aplicarse en el proceso de desescalada. En este sentido, la habilitación al Ministro de Sanidad y a las demás autoridades competentes delegadas que se contiene en el primer párrafo artículo 3 se refiere a las medidas de desescalada en todos los ámbitos de actividad afectados por las restricciones establecidas en la declaración del estado de alarma y sus sucesivas prórrogas.

La progresión de las medidas, o su eventual regresión, se determinará en función de la evolución de diversos indicadores, tanto sanitarios como epidemiológicos, sociales, económicos y de movilidad. Además, estas medidas podrán aplicarse en ámbitos territoriales concretos, ya sea la provincia, la isla o la unidad territorial de referencia en el proceso de desescalada.

En cuanto a la libertad deambulatoria, esta prórroga determina que las personas podrán desplazarse por la provincia, la isla o la unidad territorial de referencia en que se encuentren. Todo ello sin perjuicio de las excepciones que justifiquen el desplazamiento a otra parte del territorio nacional por motivos sanitarios, laborales, profesionales o empresariales, de retorno al lugar de residencia familiar, asistencia y cuidado de mayores, dependientes o personas con discapacidad, causa de fuerza mayor o situación de necesidad o cualquier otra de análoga naturaleza.

En aplicación de lo establecido en el Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el pasado 6 de mayo de 2020, se ha recogido en este real decreto la posibilidad de que el Gobierno acuerde conjuntamente con cada Comunidad Autónoma la modificación, ampliación o restricción de las unidades de actuación y de las medidas a adoptar, correspondiendo en tal caso la aplicación de estas medidas a quien ostente la Presidencia de la Comunidad Autónoma, como representante ordinario del Estado en el territorio.

En cumplimiento de dicho acuerdo, también se incorpora una disposición adicional única para asegurar que aquéllos municipios que constituyen enclaves reciban el tratamiento propio de la provincia que les circunda, así como una disposición final primera modificativa del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, con la finalidad de hacer posible la celebración de elecciones autonómicas.

En definitiva, no cabe entender que una paulatina vuelta a la normalidad deba esperar hasta la supresión total del riesgo sanitario, ya que este escenario solo llegará cuando se disponga de una vacuna, un tratamiento médico eficaz o de la inmunidad necesaria de la población. En las actuales circunstancias de evolución de la pandemia, y a la luz de la experiencia comparada, la condición para iniciar una vuelta progresiva a la normalidad se cifra, más bien, en la posibilidad de lograr una identificación temprana de los nuevos brotes, con el fin de generar una rápida y eficaz respuesta de control epidemiológico que proteja al conjunto de la población y que limite la presión sobre la capacidad asistencial del sistema sanitario. Por ello se prevé que, durante la vigencia de la nueva prórroga del estado de alarma, se inicie un gradual levantamiento de las medidas de contención previstas en el Plan para la desescalada aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 28 de abril de 2020.

Por todo ello, a la luz de los datos disponibles y de los informes de evaluación elaborados por las autoridades competentes delegadas, se estima imprescindible prorrogar de nuevo el estado de alarma declarado inicialmente por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, así como la vigencia de las medidas en él contenidas, en los términos contemplados en este real decreto, hasta las 00:00 horas del día 24 de mayo de 2020.

La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, dispone que el estado de alarma requiere, para ser prorrogado, de la autorización expresa del Congreso de los Diputados, que podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga.

Mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de mayo de 2020, el Gobierno solicitó del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar por cuarta vez el estado de alarma declarado mediante Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, con el fin de garantizar la eficaz gestión de la emergencia sanitaria y contener la propagación de la enfermedad.

El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 6 de mayo de 2020, acordó conceder la autorización requerida, en los términos recogidos en el Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

En su virtud, al amparo de lo previsto por el artículo 116.2 de la Constitución Española, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo sexto.dos de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, a propuesta de la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, del Ministro de Sanidad, de la Ministra de Defensa, y de los Ministros del Interior y de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 8 de mayo de 2020,

DISPONGO:

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