Sumario

Las menciones al Ministro o Ministerio de Obras P�blicas y Transportes, deben entenderse hechas al Ministerio de Fomento, conforme establece la Disposici�n Adicional �nica de la Ley 62/1997, 26 diciembre (�B.O.E.� 30 diciembre), de modificaci�n de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Ley 27/1992, 24 noviembre, rectificada por Correcci�n de errores (�B.O.E.� 12 diciembre). Ley 27/1992, 24 noviembre, derogada, salvo lo dispuesto en las disposiciones transitorias, por la letra a) de la disposici�n derogatoria �nica del R.D. Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (�B.O.E.� 20 octubre) el 21 de octubre de 2011. La disposici�n transitoria primera del citado Texto Refundido establece que, salvo sus propio r�gimen transitorio, todas las disposiciones transitorias de las Leyes 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y 48/2003, de 26 de noviembre, de r�gimen econ�mico y de prestaci�n de servicios de los puertos de inter�s general, continuar�n, particularmente en materia de personal, siendo aplicables a los supuestos por ellas generados, en calidad de regulaci�n espec�fica de los mismos y hasta que se consumen los efectos de aquellas disposiciones transitorias.

Pre�mbulo

1

La dispersi�n de la legislaci�n vigente en los �mbitos de la gesti�n portuaria y el tr�fico mar�timo, cuya antig�edad, en algunos casos se remonta al siglo XIX, unido, en cuanto al r�gimen portuario, a la promulgaci�n de una nueva legislaci�n de car�cter tributario y, sobre todo, de la nueva Ley de Costas y su Reglamento, modificadoras de la regulaci�n y r�gimen jur�dico de los bienes que, clasificados como dominio p�blico mar�timo-terrestre estatal, constituyen el soporte sobre el que se ha establecido el servicio portuario, plantea la necesidad de abordar la regulaci�n de los puertos para lograr un texto normativo que armonice su contenido con el resto del Ordenamiento jur�dico y delimite el campo competencial del Estado en esta materia.

La Constituci�n en sus art�culos 148.1.6.� y 149.1.20.� atribuye a las Comunidades Aut�nomas determinadas competencias en materia de puertos, las cuales han sido asumidas en sus respectivos Estatutos, unidas a las transferencias en el proceso de traspaso de competencias del Estado obligan a concretar los bienes e instalaciones portuarias sobre los que el Estado ostenta la titularidad o ejerce sus competencias, clarificando al propio tiempo, el r�gimen jur�dico de la ocupaci�n de los bienes de dominio p�blico mar�timo-terrestre estatal que la construcci�n o ampliaci�n de los puertos de competencia auton�mica requiera.

Tanto cada puerto individual, as� como el conjunto de todos ellos, considerado como un sistema portuario, son, sin duda, unidades econ�micas y de prestaci�n de servicios de una importancia notable, que exigen una amplia autonom�a de gesti�n, agilidad y procedimientos desburocratizados, y la aplicaci�n de sistemas empresariales actualizados de contabilidad, estad�stica y control de gesti�n. Todo esto es muy dif�cil de conseguir con la r�gida estructura de la Administraci�n p�blica, y es por tanto necesario crear Entidades p�blicas de gesti�n, que desarrollen su actividad de acuerdo con reglas y procedimientos empresariales.

En este sentido, el 86 por 100 del total de las importaciones y el 68 por 100 de las exportaciones espa�olas, en toneladas (1990), pasan por los puertos, lo que da una idea de su importancia estrat�gica econ�mica. Es fundamental por tanto dotarlos de una organizaci�n capaz de garantizar una gesti�n eficaz en un sector como es el del transporte, intensivo en capital, y donde el tiempo es un factor econ�mico y de competencia destacado.

Si la Resoluci�n sobre Pol�tica Portuaria, adoptada por el Parlamento Europeo en noviembre de 1988, contiene recomendaciones de autonom�a de gesti�n portuaria, de competencia entre puertos mar�timos y de cobertura de costes por transferencia a los usuarios, la entrada en vigor del Mercado Unico Europeo el 1 de enero de 1993, plantea un reto a los puertos espa�oles y a sus sistemas de transportes terrestre: Llegar a ser considerados por el transporte internacional como una adecuada puerta de entrada de Europa.

Todos estos objetivos y planteamientos se resumen en una exigencia creciente de que se consiga una gesti�n desburocratizada y eficaz en los puertos, a lo que se pretende dar respuesta desde esta Ley, dotando al conjunto del sistema portuario espa�ol que depende de la Administraci�n del Estado, de un marco institucional adecuado que permita lograr los niveles deseados de eficacia en la gesti�n y en la prestaci�n de los servicios portuarios demandados.

En cuanto a la marina mercante, Espa�a, por su historia, su realidad socio-econ�mica, su situaci�n y configuraci�n geogr�fica -tiene 7.880 kil�metros de costa entre el territorio peninsular, los dos archipi�lagos y las ciudades de Ceuta y Melilla, con un equipamiento numeroso e importante de puertos comerciales, pesqueros y deportivos-, considera que la marina mercante y el transporte mar�timo son vitales para su desarrollo econ�mico, necesit�ndose, adem�s, que los poderes p�blicos presten una constante atenci�n a la salvaguardia de nuestro ambiente marino y realice una actuaci�n precisa en materia de navegaci�n de cabotaje.

El sector del transporte mar�timo aporta anualmente al PIB espec�fico de transportes, aproximadamente, un 19 por 100, equivalente a unos 230.000 millones de pesetas, que vienen a ser un 1,1 por 100 de PIB nacional, generando un empleo directo de 35.000 personas (25.000 embarcadas y 10.000 en tierra), e indirecto que se estima en 110.000 puestos de trabajo, incluyendo construcci�n naval, industria auxiliar, servicios al sector, etc.

Adem�s, en el comercio exterior, la flota civil espa�ola realiz�, en 1990, un 27,6 por 100 de las importaciones y 12,8 por 100 de las exportaciones, produciendo una balanza deficitaria de fletes mar�timos que, en 1988, supuso unos ingresos de 74.931 millones de pesetas y unos pagos de 138.672 millones.

En este orden de ideas, puede afirmarse que Espa�a es un pa�s en el que no cabe vivir de espaldas al mar. La marina mercante y el transporte mar�timo nacional desempe�an un papel de primer�sima relevancia para la adecuada atenci�n de las necesidades socio-econ�micas de los ciudadanos, por lo que no puede sino apreciarse la existencia de un inter�s p�blico en la adecuada dimensi�n, calidad y estructura de aqu�lla y en la eficacia y eficiencia de �ste.

Dicho inter�s p�blico exige una normativa reguladora de la actividad de la marina mercante y que permita que el transporte mar�timo sea eficaz, esto es, que act�e sobre situaciones reales y vigentes en cada momento, por lo que su ordenamiento legal debe adaptarse a los constantes cambios de todo orden que el transcurso del tiempo va produciendo en una actividad econ�mica tan singular como lo es el transporte mar�timo.

La hasta ahora vigente legislaci�n reguladora de la marina mercante y del transporte mar�timo data en sus normas b�sicas de 1956, a�o en que se promulga la Ley de ordenaci�n y renovaci�n de la flota mercante, y a la que sucedieron numerosas disposiciones, la mayor�a de car�cter reglamentario, que han tratado, de forma asistem�tica y dispersa, de hacer frente a las nuevas necesidades y situaciones que se han ido produciendo desde la fecha citada hasta nuestros d�as, per�odo en el que se han producido profund�simos cambios que han afectado a los aspectos t�cnico, econ�mico, social y pol�tico del transporte mar�timo. Asimismo, la adaptaci�n de esas normas, promulgadas algunas de ellas hace m�s de medio siglo, a las nuevas exigencias derivadas del ordenamiento constitucional y del acervo normativo comunitario, hac�an que la revisi�n general de las mismas fuera una tarea aut�nticamente inaplazable.

Por ello, la Ley que ahora se promulga supone una profunda modernizaci�n de la legislaci�n mar�tima nacional, posibilitando el tr�nsito desde un modelo autoritario e intervencionista a otro liberal en cuanto a la ordenaci�n de los tr�ficos, pero social en cuanto a los mecanismos precisos para garantizar los intereses generales. En efecto, la Ley sienta las bases que permiten la gradual implantaci�n, con las correcciones que resulten necesarias, de las reglas del mercado en una actividad empresarial que tradicionalmente hab�a sido objeto de una fuerte protecci�n e intervenci�n administrativa. Las Empresas mar�timas, tanto p�blicas como privadas, podr�n operar en un marco m�s moderno y flexible, pero tambi�n tendr�n que afrontar el reto de la competitividad en el entorno comunitario, para lo cual se precisa una exigente adecuaci�n gradual a la demanda del transporte mar�timo, cada vez m�s exigente y selectiva.

2

En los desaparecidos Ministerios de Obras P�blicas y Urbanismo y de Transportes, Turismo y Comunicaciones, se ha venido trabajando desde hace varios a�os en la elaboraci�n de borradores de textos legales que ten�an por objeto, respectivamente, la regulaci�n de la gesti�n de los Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Una vez creado el Ministerio de Obras P�blicas y Transportes e integradas, por tanto, en un mismo Departamento, las competencias del Estado en materia de puertos y de marina mercante, pareci� razonable tanto por un criterio de econom�a legislativa, como por tratarse de competencias y actividades relacionadas, el integrar ambos borradores en una Ley �nica, denominada de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

La funci�n de los puertos como intercambiadores de modos de transporte mar�timos y terrestres, no es sin duda ajena al funcionamiento de la marina mercante si se tiene en cuenta que la existencia de la actividad mar�tima es la raz�n de ser de los puertos y que desde �stos tiene la Administraci�n mar�tima que actuar estableciendo los controles necesarios que garanticen el correcto desarrollo de su actividad.

El hecho de que se produzca alguna modificaci�n respecto de la situaci�n precedente en el reparto de competencias que se asignan a las Autoridades Portuarias y Mar�timas, y la conveniencia de que la distribuci�n de funciones quede debidamente matizada y clarificada, tienen debida respuesta en la utilizaci�n de un texto legal �nico.

La pol�tica de la marina mercante y del transporte mar�timo, no se limita, l�gicamente, al espacio f�sico portuario, sino que se extiende a lo que el legislador ha denominado �zonas en las que Espa�a ejerce soberan�a, derechos soberanos o jurisdicci�n�, e incluso fuera de ellas cuando regula un sector de actividad econ�mica que act�a o puede actuar en todas las aguas navegables.

El tratamiento unificado de las pol�ticas portuarias y mar�timas, que la Ley conlleva, supone una ruptura con modelos precedentes y sin duda garantizar� la necesaria coordinaci�n entre ambos �mbitos y la actuaci�n arm�nica de Autoridades Portuarias y Mar�timas. Con todo, existen notables diferencias entre las funciones mar�timas y las responsabilidades portuarias, por lo que se establece una diferente estructura para cada �mbito.

3.

• A) En el �mbito de la gesti�n portuaria, constituye el objeto primordial de la Ley el establecimiento del modelo de organizaci�n y explotaci�n del sistema portuario de titularidad estatal.

  A la vista de la experiencia acumulada desde la promulgaci�n de la Ley 27/1968, de 20 de junio, sobre Juntas de Puertos y Estatutos de Autonom�a, se ha preferido eliminar las rigideces propias de la funci�n y estructura administrativa, para hacer compatible la prestaci�n del servicio encomendado al Estado con los principios de eficiencia, agilidad y flexibilidad propios de la gesti�n empresarial que en los puertos se debe desarrollar.

  En Espa�a, la larga tradici�n hist�rica de dependencia estatal del demanio portuario, se ha visto consolidada y reafirmada en el texto constitucional, que atribuye la competencia sobre los puertos de inter�s general, que en general coinciden con los que desarrollan actividades comerciales, a la Administraci�n del Estado, y los de refugio, deportivos y en general los no comerciales a las Comunidades Aut�nomas, zanjando as� un debate te�rico que no encuentra una respuesta definitiva en el derecho comparado.

  Las caracter�sticas de los servicios portuarios, cuyo objetivo fundamental es asegurar la transferencia de mercanc�as entre medios de transporte terrestre y mar�timos, en condiciones de eficacia, econom�a, rapidez y seguridad, y las experiencias de gesti�n habidas en todo el mundo, y tambi�n en Espa�a, han conducido a que los textos y organizaciones especializados se pronuncien, en general, de entre los diversos modelos posibles de gesti�n, por la descentralizaci�n en lo que se refiere a la gesti�n global de los servicios portuarios.

  La f�rmula m�s habitualmente recomendada en la actualidad para la gesti�n de puertos p�blicos, es la creaci�n de una Entidad p�blica con autonom�a de gesti�n, dotada de personalidad jur�dica y presupuesto propios, y gestionada con criterios de eficacia y empresariales. Esta Autoridad Portuaria puede otorgar en concesi�n o por medio de contratos la explotaci�n de ciertos servicios especializados, para los que pueda carecer de la rapidez, la especializaci�n y el est�mulo necesarios.

  La Ley contempla un �nico modelo de gesti�n portuaria basado en unas Entidades p�blicas denominadas Autoridades Portuarias (denominaci�n acu�ada internacionalmente para los �rganos de gesti�n de los puertos), con autonom�a de gesti�n superior a la de los actuales Puertos Aut�nomos, y objetivos y procedimientos de gesti�n empresariales en sustituci�n de los Organismos Aut�nomos del Estado, excesivamente r�gidos o burocratizados para las necesidades portuarias.

  Se trata de Entidades p�blicas con caracter�sticas, estructura y competencias semejantes a los actuales Puertos Aut�nomos, las ventajas de cuyo r�gimen se han podido experimentar durante m�s de veinte a�os de funcionamiento simult�neo con el de las Juntas de Puertos, y cuya gesti�n ser� coordinada y controlada por el Ente P�blico Puertos del Estado, que asume el papel de un �holding�, situado bajo la dependencia y directrices del Ministerio de Obras P�blicas y Transportes.

  Se asignan como competencias de la Autoridad Portuaria las que actualmente tienen los Puertos Aut�nomos y Juntas de Puerto, completadas con las de gesti�n de las operaciones mar�timas portuarias y de las funciones de pr�cticos, amarradores y remolcadores, que se definen como servicios portuarios y que tienen notable incidencia t�cnica y econ�mica en la explotaci�n portuaria. Estas competencias son ejercidas actualmente por las Comandancias Militares de Marina y pasar�n a ser desarrolladas por las Autoridades Portuarias, como �rganos de gesti�n de las actividades mar�timas portuarias.

  Actualmente el cantil o borde del muelle es la l�nea divisoria de competencias entre los organismos portuarios y las Comandancias de Marina, que desarrollan respectivamente, las atribuidas al Ministerio de Obras P�blicas y Transportes en materia de puertos y de marina mercante.

  Se ha estimado m�s adecuado para el sistema de Puertos del Estado la adopci�n del principio de gesti�n unitaria para todas las actividades portuarias mar�timas y terrestres, de modo que se concentran en la Autoridad Portuaria todas las competencias y responsabilidades relativas a la gesti�n de los servicios de los puertos, tanto si se prestan en la zona terrestre como en la zona mar�tima del puerto y sin perjuicio de otras competencias administrativas que, ejerci�ndose en el puerto por los distintos �rganos competentes, no tienen directa relaci�n con la gesti�n y explotaci�n de la Entidad portuaria. Es �sta una aportaci�n importante de la Ley desde el punto de vista del usuario y de la eficacia en la gesti�n de las operaciones.

  Se crea un Ente p�blico denominado Puertos del Estado con responsabilidades globales sobre el conjunto del sistema portuario y funciones de �holding� sobre las Autoridades Portuarias, que se pueden resumir en la fijaci�n de directrices y objetivos de gesti�n, en la asignaci�n de recursos y apoyos financieros, el control de gesti�n y la determinaci�n de sistemas unificados de informaci�n y contabilidad, la planificaci�n global de inversiones y la propuesta de designaci�n de los altos responsables de dichas Autoridades Portuarias. Se trata de dar una respuesta �gil y eficaz en el desarrollo de una labor de supervisi�n, coordinaci�n y control de unas Autoridades Portuarias que se conciben como entes p�blicos de gesti�n empresarial.

  Todo ello sin perjuicio, obviamente, de las competencias que le corresponden al Ministerio de Obras P�blicas y Transportes, al de Econom�a y Hacienda y al Gobierno en la gesti�n de los puertos.

  La coexistencia actual de una estructura laboral en algunos puertos, con una estructura funcionarial en los �rganos centrales de control de gesti�n, establece una indeseable compartimentaci�n, impidiendo el trasvase de personal y de experiencias de los �rganos de gesti�n perif�ricos a los centrales y viceversa. Por ello se estructura el Ente p�blico con caracter�sticas empresariales y laborales semejantes a las Autoridades Portuarias.

  Por otra parte, la necesidad de disponer, para la gesti�n de un �holding� que factura anualmente del orden de 75.000 millones de pesetas, de personal con experiencia en la gesti�n empresarial y profesionales de diferente formaci�n, hace recomendable abrirse al mercado laboral sin las limitaciones que, para este tipo de especializaciones, puede significar el tener que ce�irse a las normas reguladoras de la funci�n p�blica.

  Desde el punto de vista econ�mico-financiero, se introducen variaciones importantes, como son:

  • - Financiaci�n del Ente p�blico Puertos del Estado a partir de los recursos generados por el conjunto del sistema portuario. Este planteamiento responde a un principio general de atribuci�n sectorial de la totalidad de los costes de su gesti�n, y de establecimiento de una contabilidad que permita conocer la totalidad de los costes generados por el desarrollo de la actividad.
  • - La consolidaci�n de un Fondo de Compensaci�n, con destino a inversiones del conjunto del sistema portuario, ya creado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1985, y que ha demostrado su utilidad para aprovechar al m�ximo la capacidad de autofinanciamiento del conjunto del sistema portuario, reduciendo la necesidad de acudir a subvenciones y transferencias a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, y como instrumento de una pol�tica globalizadora y racionalizadora del sistema portuario, considerado en su conjunto como una unidad econ�mica.
  • - La definici�n de las tarifas por servicios portuarios prestados directamente por las autoridades portuarias como recursos de Derecho privado, en sustituci�n del anterior car�cter de precios p�blicos que ven�a planteando problemas de rigidez y de adaptabilidad para su necesaria utilizaci�n como instrumentos de gesti�n portuaria.
  • - Los c�nones por concesiones y autorizaciones se definen como precios p�blicos, de acuerdo con el contenido de la Ley de Tasas y Precios P�blicos.
• B) En lo que se refieren al r�gimen de la marina mercante, las l�neas directrices que informan el texto son las siguientes:
  • a) Delimitaci�n de las competencias mar�timas del Estado, concretando la definici�n de conceptos establecidos en la Constituci�n, Estatutos de Autonom�a y en la legislaci�n vigente:
    • - Marina mercante.
    • - Transporte mar�timo.
    • - Flota civil espa�ola.
    • - Empresa naviera.
    • - R�gimen de las navegaciones (interior, de cabotaje, exterior y extranacional).
    • - Aguas situadas en las zonas en las que Espa�a ejerce soberan�a, derechos soberanos o jurisdicci�n.
  • b) La consolidaci�n del proceso de unificaci�n y, en todo caso, la armonizaci�n o aproximaci�n de los sistemas y legislaciones mar�timas europeas -impulsado por el Acta Unica- obliga a un nuevo redimensionamiento de las estructuras socio-econ�micas, tambi�n en el sector mar�timo, para abordar la realizaci�n efectiva del Mercado Unico Interior en 1993.
  • c) Supresi�n de ciertas trabas administrativas existentes en el sector mar�timo, dentro del principio de la libertad de Empresa en el marco de la econom�a de mercado, matizado por las exigencias de la econom�a general, el de la defensa de los usuarios y el de la subordinaci�n de la riqueza a los intereses generales del pa�s, recogidos en los art�culos 38, 51 y 128 de la Constituci�n Espa�ola.

    La Ley establece los requisitos para que los buques puedan ser registrados y abanderados en Espa�a y, con ello, para obtener la nacionalidad espa�ola, inspir�ndose al respecto en el liberal principio de la residencia o domicilio de los sujetos titulares, sin exigencias relativas a la nacionalidad.

    En cuanto a la nacionalidad de los miembros de la dotaci�n de nuestros buques mercantes, se ha previsto tambi�n la incidencia de la libre circulaci�n de los trabajadores en el seno del Mercado Com�n.

    La Ley deroga expresamente el conjunto de leyes prohibitivas o restrictivas de la importaci�n o exportaci�n de buques, estableciendo la libertad de su comercio exterior en consonancia con la liberalizaci�n que ha venido impuesta en el �mbito intracomunitario y en el de los pa�ses EFTA como consecuencia de nuestra integraci�n a las Comunidades Europeas.

  • d) Reorganizaci�n y modernizaci�n de la Administraci�n mar�tima, tanto a nivel central (Direcci�n General de la Marina Mercante) como a nivel perif�rico (Capitan�as Mar�timas), en concordancia con la necesaria especializaci�n que demanda la complejidad t�cnica del tr�fico mar�timo civil. La creaci�n de las Capitan�as Mar�timas como nuevos �rganos perif�ricos, de car�cter exclusivamente civil, supone la cesaci�n de la delegaci�n de funciones mar�timas civiles que ven�an ejerciendo las Comandancias y Ayudant�as Militares de Marina y la definitiva separaci�n de la gesti�n administrativa de la marina civil y de la marina de guerra.
  • e) Creaci�n de una sociedad estatal denominada �Sociedad de Salvamento y Seguridad Mar�tima�, que asume la prestaci�n de determinados servicios que demandan mayor libertad de gesti�n, tales como la seguridad y el salvamento mar�timo o la lucha contra la contaminaci�n.
  • f) Creaci�n de un Registro especial de buques y Empresas navieras adscrito al Ministerio de Obras P�blicas y Transportes y con sede en las islas Canarias, que posibilite la competitividad de nuestras Empresas navieras a trav�s de una serie de medidas homologables a las existentes en Registros similares de pa�ses miembros de la CEE.
  • g) Finalmente, se regula a la luz de los principios constitucionales y la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, la potestad sancionadora de la Administraci�n en el �mbito de la marina civil, con derogaci�n de la Ley Penal y Disciplinaria de la Marina Mercante, y establecimiento de un r�gimen de infracciones y sanciones de aplicaci�n en el �mbito mar�timo, en tres �rdenes que atienden al bien jur�dico afectado: La seguridad mar�tima; el tr�fico mar�timo, y la contaminaci�n del medio marino producida desde buques, plataformas fijas u otras instalaciones situadas en zonas en las que Espa�a ejerce soberan�a, derechos soberanos o jurisdicci�n.

  La estructura de la Ley es la siguiente:

  • - En el t�tulo preliminar de disposiciones generales se recogen las definiciones de los conceptos b�sicos que sirven para delimitar las competencias del Estado en materia de puertos y de marina mercante.
  • - Los t�tulos I y II se refieren a las competencias en materia de puertos, centr�ndose el primero en la organizaci�n que se crea para el desarrollo de las mismas, y el segundo en la regulaci�n de la gesti�n del dominio p�blico portuario.
  • - El T�tulo III se refiere a la marina mercante y a la organizaci�n de la Administraci�n que la regula.
  • - El t�tulo IV establece las bases legales de un r�gimen de polic�a que incluye la gesti�n portuaria y la de la marina mercante.
  • - Un conjunto de disposiciones adicionales, transitorias, una disposici�n derogatoria, disposiciones finales y un anexo completan el texto de la Ley.