Ley 5/2005, de 14 de junio, de Ordenaci髇 del Sistema Universitario de Arag髇

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Sumario

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Aut髇oma de Arag髇, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Arag髇, y ordeno se publique en el 獴olet韓 Oficial de Arag髇� y en el 獴olet韓 Oficial del Estado�, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el art韈ulo 20.1 del Estatuto de Autonom韆.

PRE罬BULO

I

La Comunidad Aut髇oma de Arag髇 tiene, tal y como indica el art韈ulo 36 del Estatuto de Autonom韆, aprobado por Ley Org醤ica 8/1982, de 10 de agosto, en la redacci髇 resultante de la Ley Org醤ica 5/1996, de 30 de diciembre, competencia de 玠esarrollo legislativo y ejecuci髇 de la ense馻nza en toda su extensi髇, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el art韈ulo 27 de la Constituci髇 y leyes org醤icas que, conforme al apartado 1 del art韈ulo 81 de la misma, lo desarrollen y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el n鷐ero 30 del art韈ulo 149 y de la alta inspecci髇 para su cumplimiento y garant韆�. En aplicaci髇 de tal competencia y de lo previsto por el Estatuto de Autonom韆 para la asunci髇 efectiva de la misma y su ejecuci髇, por Real Decreto 96/1996, de 26 de enero, fueron transferidas a la Comunidad Aut髇oma de Arag髇 las funciones y servicios de la Administraci髇 del Estado en materia de universidades, lo que, en concreto, supuso el traspaso de la Universidad de Zaragoza.

Dentro de lo previsto por el ordenamiento jur韉ico vigente, se han llevado a cabo a partir de la transferencia algunas actividades normativas sobre el 醡bito universitario, de lo que es muestra la promulgaci髇 de la Ley 10/1996, de 23 de diciembre, del Consejo Social de la Universidad de Zaragoza, posteriormente modificada por la Ley 3/2000, de 10 de octubre. Igualmente debe tenerse en cuenta lo que sobre financiaci髇 de la Universidad de Zaragoza contiene el art韈ulo 30 de la Ley 15/1999, de 29 de diciembre, posteriormente prorrogado en su vigencia. Tambi閚 ha tenido lugar la promulgaci髇 de diversa normativa de rango reglamentario para incidir en aspectos de financiaci髇 (contratos-programa) o de contrataci髇 de algunas categor韆s de profesorado de la Universidad de Zaragoza.

La promulgaci髇 de la Ley Org醤ica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, ha supuesto una notable variaci髇 del ordenamiento jur韉ico estatal en el 醡bito de la ense馻nza superior, lo que tiene que influir, necesariamente, sobre la extensi髇 y significado del ordenamiento jur韉ico universitario de la Comunidad Aut髇oma de Arag髇, dado el tipo de competencias (de desarrollo de la legislaci髇 b醩ica estatal y ejecuci髇) que, sobre la ense馻nza, tiene la Comunidad Aut髇oma, tal y como se ha hecho constar al comienzo de este Pre醡bulo.

Tanto la variaci髇 de la legislaci髇 estatal como el mismo proceso sucesivo de regulaci髇 por parte de la Comunidad Aut髇oma, al que antes se ha hecho menci髇, hacen aconsejable la promulgaci髇 de una norma que de una forma coherente y sistem醫ica regule los diversos aspectos sobre los que la Comunidad Aut髇oma tiene competencia, dado el contenido de la Ley Org醤ica citada, y que deben ser establecidos por norma de rango legal en funci髇 del principio de reserva de Ley. Igualmente se considera necesario reglar todos aquellos aspectos que, en general, guardan relaci髇 con la aspiraci髇 de aumentar la calidad y la internacionalizaci髇 de las actividades que se desarrollan en el sistema universitario de Arag髇. Asimismo se integra en esta Ley la regulaci髇 del Consejo Social de la Universidad de Zaragoza, adaptada a la Ley Org醤ica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, derog醤dose, consiguientemente, la Ley de la Comunidad Aut髇oma de Arag髇 que hasta el momento regulaba este 髍gano de forma singularizada.

De la misma forma, y mediante esta Ley, se crea la Agencia de Calidad y Prospectiva Universitaria de Arag髇. La Ley Org醤ica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, prev� en su art韈ulo 32 la constituci髇 de la Agencia Nacional de Evaluaci髇 de la Calidad y Acreditaci髇, con competencias de evaluaci髇 y las conducentes a la certificaci髇 y acreditaci髇 de distintas actividades mencionadas en el art韈ulo 31. No obstante, el apartado 3 del mismo art韈ulo 31 regula la posibilidad de creaci髇 de 髍ganos de evaluaci髇 por parte de las Comunidades Aut髇omas, lo que constituye uno de los objetivos de esta Ley, dedic醤dose m醩 adelante un apartado concreto de este Pre醡bulo a la explicaci髇 de las caracter韘ticas m醩 importantes de la Agencia que se crea.

II

La Ley contiene primariamente, pues, una regulaci髇 del sistema universitario de Arag髇 que, a esos efectos, debe comenzar l骻icamente por ser definido. El texto legal considera, as�, que el sistema universitario de Arag髇 est� constituido por las universidades creadas o reconocidas mediante Ley, as� como por los centros p鷅licos y privados que desarrollan su actividad en Arag髇 en el 醡bito de la ense馻nza universitaria. Tambi閚 se prev� una posibilidad de relaci髇 con los centros asociados de la Universidad Nacional de Educaci髇 a Distancia existentes en Arag髇 a trav閟 de convenios espec韋icos. Igualmente, los centros p鷅licos y privados en los que se impartan ense馻nzas art韘ticas de grado superior se considerar醤 incluidos en el sistema universitario de Arag髇 a los efectos de su coordinaci髇 con la actividad de los centros de nivel universitario. La Ley 17/2003, de 24 de marzo, por la que se regula la organizaci髇 de las Ense馻nzas Art韘ticas Superiores en Arag髇, es el fundamento de tal consideraci髇.

En cualquier caso, la Universidad de Zaragoza, como referente principal y garante del servicio p鷅lico de la educaci髇 superior y de la investigaci髇, es el elemento fundamental del sistema universitario de Arag髇. Es por ello que el texto normativo le dedica un T韙ulo espec韋ico, al margen de los preceptos de la Ley que tambi閚 pueden serle aplicables, en el que se destaca la responsabilidad y el compromiso de una financiaci髇 suficiente y estable por parte del Gobierno.

La Ley pretende de forma expl韈ita insertar el sistema universitario aragon閟 en el sistema europeo de educaci髇 superior, como marco de referencia y espacio de la movilidad de la comunidad universitaria. Tiene en cuenta las diversas directivas europeas sobre equiparaci髇 y homologaci髇 de titulaciones, as� como la necesidad de un nuevo dise駉 del aprendizaje y un sistema universitario capaz de adaptarse de forma r醦ida y flexible ante el reto de la modernizaci髇 social.

La Ley establece tambi閚 los principios y objetivos fundamentales que deben enmarcar el funcionamiento de ese sistema universitario de Arag髇 y explicita su funcionamiento en relaci髇 con diversas cuestiones. Se regula, as�, el procedimiento de creaci髇 de universidades p鷅licas y el del reconocimiento de universidades privadas, cuesti髇 a la que precede una regulaci髇 general de la llamada 玴rogramaci髇 universitaria�, concebida como un instrumento de racionalizaci髇 y planificaci髇 de la actividad que en materia de universidades realice la Administraci髇 educativa aragonesa. Se incluyen tambi閚 diversos preceptos sobre los miembros de la comunidad universitaria (estudiantes, profesores, personal de administraci髇 y servicios) y se lleva a cabo una regulaci髇 de un sistema sancionatorio, tipific醤dose infracciones y sanciones que podr醤 ser impuestas por distintos 髍ganos de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma como consecuencia de la comisi髇 por responsables de los centros incluidos en el sistema universitario de las infracciones tipificadas.

En todos estos casos se opta por no reproducir el derecho estatal sino partir de 閘 para regular, exclusivamente, aquellos aspectos en los que la Comunidad Aut髇oma de Arag髇, dadas sus competencias, puede incidir espec韋icamente. Obviamente, la Ley se馻la en l韓eas generales, tambi閚, las atribuciones org醤icas para dejar claro quienes ser醤 los 髍ganos competentes para adoptar las diversas decisiones a las que se refiere, pero deber� ser le韉a, interpretada y aplicada de forma simult醤ea a la legislaci髇 org醤ica estatal de universidades vigente en cada momento, a la que en ning鷑 caso se trata de contradecir. Se realiza esta opci髇 por puras razones de seguridad jur韉ica, dado que la otra alternativa, quiz� tambi閚 jur韉icamente posible, plantear韆 problemas permanentes de interrogaci髇 sobre la vigencia de algunos preceptos en funci髇 de las variaciones que la legislaci髇 org醤ica (y, en ocasiones, adem醩, b醩ica) estatal pueda tener.

En l韓ea coherente con lo que se acaba de indicar, tampoco la Ley pretende reproducir cuestiones ya reguladas por otras Leyes de la Comunidad Aut髇oma, remiti閚dose, simplemente, a lo que ellas indiquen y preocup醤dose, de forma congruente, de regular la mejor forma de enlace con las mismas. As�, el texto se refiere a la regulaci髇 de las ense馻nzas art韘ticas superiores en la Ley 17/2003, de 24 de marzo, por la que se regula la organizaci髇 de las Ense馻nzas Art韘ticas Superiores en Arag髇, a la regulaci髇 de la educaci髇 permanente en la Ley 16/2002, de 28 de junio, de educaci髇 permanente de Arag髇 y, en particular, se incluyen una serie de principios generales sobre investigaci髇, pero enmarcados todos ellos en las decisiones fundamentales contenidas en la Ley 9/2003, de 12 de marzo, de fomento y coordinaci髇 de la investigaci髇, el desarrollo y la transferencia de conocimientos en Arag髇 y, en particular, con referencia espec韋ica al Plan auton髆ico de investigaci髇 regulado por ella.

III

En relaci髇 con la regulaci髇 propia de la Universidad de Zaragoza son de destacar, sobre todo, los principios relativos a su sistema de financiaci髇. La Ley, dentro de las posibilidades y de lo que es exigible en la materia a un texto de esta naturaleza, tiene un supremo inter閟 en dejar establecidos los principios generales y criterios que deber醤 aplicarse en este fundamental aspecto. Se se馻lan, as�, distintos tipos de financiaci髇, incluy閚dose una suerte de marco general descriptivo de cada tipo y de su forma de aplicaci髇. La concreci髇 no puede depender, obviamente, de lo que la propia Ley indique, porque en ese caso se abocar韆 a una inflexibilidad incompatible con la misma variabilidad de la actividad econ髆ica y de la propia financiaci髇 de la Comunidad Aut髇oma que s髄o podr韆 redundar en un perjuicio para la Universidad de Zaragoza. La concreci髇 del modelo de financiaci髇 depender� de un acuerdo del Gobierno de Arag髇 que podr� ser peri骴icamente variado para atender las distintas condiciones econ髆icas y las mismas exigencias de la Universidad.

En suma, lo que permite esta regulaci髇 es ofrecer unas ciertas condiciones de estabilidad y permanencia financieras a la Universidad de Zaragoza, con la finalidad de que 閟ta pueda llevar a cabo una planificaci髇 de su actividad que supere los l韒ites temporales de un ejercicio presupuestario. En todo caso, existen mecanismos espec韋icos de financiaci髇 (ya regulados dentro del ordenamiento jur韉ico aragon閟, como, por ejemplo los contratos-programa) que permitir醤 afrontar distintos objetivos que puedan ser de inter閟 com鷑 tanto para la Universidad de Zaragoza como para la misma Administraci髇 auton髆ica.

Como nueva demostraci髇 de la importancia que esta Ley otorga a la Universidad de Zaragoza en el funcionamiento del sistema universitario de Arag髇, se ha juzgado necesario, igualmente, dar un amparo legal a la ya existente Comisi髇 mixta Gobierno de Arag髇-Universidad de Zaragoza. No cabe duda de que la Universidad de Zaragoza es la pieza clave de este sistema universitario y, por tanto, es necesario configurar caminos f醕iles de comunicaci髇 y colaboraci髇 con la Administraci髇 educativa de la Comunidad Aut髇oma.

Para ello se enuncian una serie de funciones, meramente ejemplificativas, de lo mucho que a trav閟 de este 髍gano puede instrumentarse a los efectos de la mejora en las prestaciones de la Universidad de Zaragoza hacia el conjunto de la ciudadan韆 y la colaboraci髇 que, en ese 醡bito, puede y tiene que prestar el Gobierno de Arag髇.

La Ley contiene tambi閚, en un t韙ulo independiente, la regulaci髇 del Consejo Social de la Universidad de Zaragoza, con el criterio de reducir el n鷐ero de los miembros (a todas luces excesivo) que ten韆 en la anterior normativa. El objetivo de tal reducci髇 es aumentar la eficacia en el trabajo de este 髍gano, capital para una correcta relaci髇 de la Universidad con la sociedad. Asimismo, la Ley regula las competencias del Consejo Social y adopta diversas decisiones sobre su estructura interna, que habr醤 de ser complementadas, en su momento, por su Reglamento de organizaci髇 y funcionamiento.

IV

En lo relativo a la comunidad universitaria no se considera tampoco necesario realizar una exposici髇 normativa detallada que, en determinados 醡bitos, tales como el de los miembros de los cuerpos docentes universitarios, s髄o podr韆 ser, pr醕ticamente, repetitiva de la normativa estatal. No obstante, se adoptan determinadas decisiones para que, en aquellos aspectos donde la competencia de la Comunidad Aut髇oma tiene una extensi髇 notable (por ejemplo, en el del profesorado contratado), aparezcan los fundamentos legales suficientes para que, posteriormente, se pueda ejercitar la potestad reglamentaria por parte del Gobierno y, por supuesto, llevar a cabo la correspondiente aplicaci髇 por parte de la Universidad de Zaragoza.

V

Adem醩 de la regulaci髇 del sistema universitario, la Ley tiene otro gran objetivo como es la creaci髇 de la Agencia de Calidad y Prospectiva Universitaria de Arag髇. Este 髍gano es parte del sistema universitario, pero no agota en 閘 su funcionalidad sino que debe entend閞sele, adem醩, con una fuerte vinculaci髇 con la actividad investigadora que, aunque mayoritariamente relacionada con la universidad, tambi閚 tiene vida aut髇oma fuera de ella.

El fundamento b醩ico de la creaci髇 de la Agencia es la constataci髇 de la evidencia de que en los sistemas m醩 avanzados que se conocen de educaci髇 superior, el imperativo de la calidad de las universidades se ha convertido no s髄o en un objetivo ineludible, sino tambi閚 en una referencia obligada en el entorno fuertemente competitivo en el que se desarrollan dichos sistemas educativos. La evaluaci髇 como proceso vinculado a la garant韆 de la calidad se convierte, as�, en una pr醕tica inexcusable que responde a la necesidad de garantizar la adecuaci髇 de las instituciones de educaci髇 superior a las demandas de las sociedades a las que sirven y de las que, adem醩, reciben los medios que permiten su funcionamiento. La rendici髇 de cuentas se erige, de esa forma, como el necesario correlato del b醩ico principio de autonom韆 universitaria establecido en el art韈ulo 27.10 de la Constituci髇 Espa駉la y reconocido como derecho fundamental de las universidades.

Aunque la gesti髇 del aseguramiento y de la mejora de la calidad de los sistemas universitarios constituye un 醡bito relativamente novedoso y abierto, por tanto, a diversas respuestas, el modelo com鷑mente aceptado presupone el dise駉 e implantaci髇 de estrategias de mejora progresiva de la calidad a trav閟 de mecanismos de evaluaci髇 de la calidad de las distintas actividades universitarias (docente e investigadora, de gesti髇 y de prestaci髇 de servicios en general), de sistemas de asignaci髇 de incentivos y complementos sujetos a resultados y, finalmente, de procedimientos para la acreditaci髇 de los profesionales, los programas y los curr韈ulos.

En este contexto se inscribe plenamente el actual sistema universitario espa駉l, que cuenta con diversos antecedentes en esta materia, como son los dos Planes que han existido de calidad de las universidades (1995, 2001) y la regulaci髇 de la evaluaci髇 de la actividad docente e investigadora del profesorado que arranca de 1989. Todo ello hasta llegar a la Ley Org醤ica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, que es el texto que establece el marco normativo general ahora vigente en esta materia. Es ese marco el que, en el uso de sus competencias, pueden utilizar las Comunidades Aut髇omas a los efectos de mejorar el funcionamiento de los sistemas universitarios que de ellas dependen.

Una de las posibilidades de actuaci髇 que la Ley Org醤ica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, permite en este 醡bito es la decisi髇 sobre la creaci髇 de 髍ganos auton髆icos de evaluaci髇, acreditaci髇 y certificaci髇. La legislaci髇 citada ha previsto, a estos efectos, la constituci髇 por el Gobierno de la Naci髇 de una Fundaci髇, pero no le atribuye -ni podr韆 hacerlo, dadas las premisas del reparto competencial en esta materia- el monopolio de esas actividades, sino que reconoce la posibilidad de que las Comunidades Aut髇omas creen o designen otros 髍ganos para llevar a cabo las funciones atribuidas a la Fundaci髇.

Con fundamento en esas posibilidades vinculadas a la autonom韆 pol韙ica de las Comunidades Aut髇omas y a las competencias que, en concreto, en materia de universidades e investigaci髇 tiene la Comunidad Aut髇oma de Arag髇, por medio de esta Ley se procede a la creaci髇 de la Agencia de Calidad y Prospectiva Universitaria de Arag髇 y, con ella, a la regulaci髇 de su estructura organizativa y de sus funciones. La misma denominaci髇 de la entidad creada da buena cuenta de la ambici髇 y de las esperanzas que se depositan en el nuevo ente, pues no s髄o desarrollar� su funci髇 en el 醡bito de la mejora de la calidad del sistema universitario de Arag髇 sino, tambi閚, en el de la prospectiva universitaria. En el caso de la calidad, es evidente que sus funciones se desarrollan en el marco expreso de lo ya previsto por la legislaci髇 estatal; en el 醡bito de la prospectiva, sin embargo, se ofrece una nueva faz a este 髍gano auton髆ico, atribuy閚dole importantes funciones estructuradas en torno a la reflexi髇 sobre las futuras necesidades y las posibles innovaciones en la configuraci髇 del sistema universitario aragon閟.

La naturaleza jur韉ica de la Agencia es la de entidad de Derecho p鷅lico, correspondiente a una de las clases de organismos p鷅licos regulada por los art韈ulos 79 y siguientes del Texto refundido de la Ley de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio. Se ha optado por esta naturaleza jur韉ica de entre las varias que estar韆n a disposici髇 del legislador para la organizaci髇 de la Agencia, por pensarse que es la que permite un mayor grado de autonom韆 org醤ica y funcional -que se juzga consustancial al desarrollo de la labor por la Agencia- y, a su vez, por adaptarse mejor que cualquier otra a las necesidades de especializaci髇 y flexibilidad que requiere el sistema universitario aragon閟. Adem醩, la naturaleza de organismo p鷅lico marca bien a las claras la permanencia del Derecho administrativo en el ejercicio de potestades p鷅licas, con todo lo que de garantizador para la defensa de los derechos de la ciudadan韆 afectada por los procedimientos de la Agencia tiene el contenido de esa rama del ordenamiento jur韉ico.

Particular incidencia se ha puesto en asegurar la autonom韆 e independencia de la Agencia creada respecto a cualquier directriz pol韙ica o administrativa. Para ello se hace recaer el peso de la actividad de la Agencia en un Director o Directora, cuyo estatuto pretende asegurar esa independencia efectiva. De la misma forma se prev� la existencia de un Comit� de Expertos, formado, fundamentalmente, por personas externas a la Comunidad Aut髇oma y que, igualmente, servir� para la preservaci髇 de la independencia en el desarrollo de las importantes funciones atribuidas a la Agencia y para orientar su trabajo en la b鷖queda de la excelencia a todos los niveles.

La Ley no configura, en modo alguno, de manera aislada ni a la Agencia ni al mismo sistema universitario de Arag髇 con cuya actividad se relaciona. Por ello se prev� que existan regularmente relaciones de colaboraci髇 con 髍ganos semejantes, tanto nacionales como extranjeros. Igualmente se ha establecido que la Agencia pueda prestar sus servicios a otras entidades p鷅licas y privadas percibiendo, entonces, la correspondiente contraprestaci髇 econ髆ica.

En definitiva, el dise駉 planteado pretende fundamentar la creaci髇 de la Agencia como instrumento 鷗il para impulsar y desarrollar iniciativas de evaluaci髇 continuada y de promoci髇 de la calidad del sistema universitario aragon閟 y capaz, igualmente, de realizar una funci髇 de recogida y canalizaci髇 de informaci髇 entre los centros universitarios, los responsables pol韙icos y la sociedad. En el marco de la progresiva construcci髇 del espacio europeo de educaci髇 superior, el papel de esta Agencia puede ser decisivo para situar al sistema universitario aragon閟 en las adecuadas condiciones de prestaci髇 de sus servicios en r間imen de calidad y, por tanto, para darle un grado suficiente de competitividad y hacerlo as� atractivo en todo momento para los demandantes de sus servicios. En este sentido, no cabe ignorar que el an醠isis de las tendencias y demandas emergentes referidas a la formaci髇 superior es un elemento clave para la fijaci髇 de prioridades en las actuaciones gubernamentales y de los responsables de las instituciones universitarias, como tambi閚 lo es la sinton韆 entre la universidad y su entorno en la definici髇 y desarrollo conjunto de proyectos de I + D multidisciplinarios y en el favorecimiento de la innovaci髇 tecnol骻ica que est� en el n鷆leo del progreso de nuestra sociedad del conocimiento.

VI

Esta Ley se fundamenta jur韉icamente en las competencias que en materia de ense馻nza tiene la Comunidad Aut髇oma de Arag髇 tal y como las regula el art韈ulo 36 de su Estatuto de Autonom韆 en la redacci髇 resultante de la Ley Org醤ica 5/1996, de 30 de diciembre. Estas competencias lo son, en los t閞minos del art韈ulo citado, de 玠esarrollo legislativo y ejecuci髇 de la ense馻nza en toda su extensi髇, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el art韈ulo 27 de la Constituci髇 y leyes org醤icas que, conforme al apartado 1 del art韈ulo 81 de la misma, lo desarrollen y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el n鷐ero 30 del art韈ulo 149 y de la alta inspecci髇 para su cumplimiento y garant韆�.

Igualmente sirve de fundamento a esta actuaci髇 normativa la competencia exclusiva en materia de investigaci髇 que reconoce el art韈ulo 35.1.29.� del Estatuto de Autonom韆, as� como la capacidad de creaci髇 de su propia Administraci髇 p鷅lica a la que se refiere el art韈ulo 42 del Estatuto de Autonom韆 de Arag髇 y que, de forma consiguiente, aparece regulada en el Texto refundido de la Ley de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma de Arag髇, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio.

En la elaboraci髇 del texto de la Ley se ha tenido en cuenta el documento de las Cortes de Arag髇 titulado 獶ictamen elaborado por la Comisi髇 especial de estudio del modelo educativo universitario de Arag髇, basado en criterios de calidad, descentralizaci髇, equilibrio territorial y de gesti髇�, que fue aprobado en abril de 2001.