Sumario

Con la Resolución INT/1828/2004, de 14 de junio, publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya en fecha 2 de julio de 2004, se aprobaba la Instrucción para la incorporación y aplicación del Código Europeo de Ética de la Policía adoptado por la Recomendación REC(2001)10 del Comité de Ministros del Consejo de Europa en relación con la actuación y la intervención de la policía de la Generalidad-mozos de escuadra.

Este Código europeo ya aludía a los objetivos principales de la policía en una sociedad democrática gobernada por el estado de derecho, como es la sociedad catalana en el marco de un estado social y democrático de derecho a que hace referencia el artículo 1 de la Constitución; en concreto, estos objetivos son mantener la tranquilidad pública y la ley y el orden en la sociedad, proteger y respetar los derechos y las libertades fundamentales de los individuos, tal y como se recogen en el Convenio Europeo sobre Derechos Humanos, prevenir y combatir la delincuencia, descubrir delitos y ofrecer asistencia y servicio al ciudadano. Asimismo, esta Recomendación de ámbito europeo establece las bases jurídicas de la policía, hace referencia al sistema de justicia penal y a la organización de las estructuras policiales, a la responsabilidad y control de la policía y a la actividad de investigación y cooperación internacional, y determina los principios rectores en relación con la actuación y la intervención de la policía.

Precisamente la mencionada Instrucción, aprobada por la Resolución INT/1828/2004, reflejó de forma expresa la voluntad del Departamento de Interior, al que corresponde el mando y la dirección superior del cuerpo de mozos de escuadra ( artículo 16.2 de la Ley 10/1994, de 11 de julio, de la policía de la Generalidad-mozos de escuadra) de incorporar y ordenar la aplicación del citado texto internacional, el Código Europeo de Ética de la Policía, en relación con la actuación y la intervención de la policía de la Generalidad-mozos de escuadra, teniendo en cuenta como importantes precedentes la Resolución 690(1979) relativa a la declaración sobre la policía, aprobada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa el 8 de mayo de 1979 y la Resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979, por la que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

Posteriormente, y mediante el Decreto 230/2007, de 16 de octubre, se creó el Comité de Ética de la Policía de Cataluña, órgano de carácter consultivo en materia de conducta ética de los cuerpos de policía de las instituciones propias de Cataluña, el cual tenía entre sus funciones la de elaborar la propuesta del Código de ética de la policía de Cataluña, así como las correspondientes modificaciones y actualizaciones, y hacer el seguimiento de su aplicación.

En base a estas previsiones el Comité de Ética de la Policía de Cataluña hizo una propuesta de Código de ética específica en el ámbito de Cataluña y para la policía de Cataluña (policía de la Generalidad-mozos de escuadra y cuerpos de policía local), a pesar de la existencia del citado Código de ámbito europeo inspirador de la actuación en un ámbito mucho más amplio en el que se circunscribe nuestro país, y con una voluntad de detallar mucho más exhaustivamente los ámbitos de actuación policial. Esta propuesta, después de la correspondiente tramitación, finalmente dio lugar a la Resolución IRP/3648/2010, de 12 de noviembre, por la que se aprueba el Código de ética de la policía de Cataluña, publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya en fecha 17 de noviembre de 2010.

El preámbulo del Código de ética de la policía de Cataluña hace mención a los principios básicos de actuación contenidos en la legislación vigente, los valora en el sentido de considerar que estos principios contienen lagunas y ambigüedades que expresan un vacío normativo respecto de ciertas funciones policiales y hace referencia a la existencia de «un vacío que códigos como el que ahora se formula pueden suplir para alcanzar el equilibrio necesario entre los poderes policiales y la protección de los derechos fundamentales». Ahora bien, esta voluntad del Código catalán, de exhaustividad mucho más allá de lo que ya prevé el código europeo mencionado y de concretar y llenar pretendidas «lagunas legales», se tiene que poner en relación con el hecho de que la existencia de un poder discrecional policial claramente se justifica también por el carácter general y a menudo impreciso y ambiguo de las leyes, dado que éstas no pueden ni podrán nunca prever todas las situaciones producidas en el marco de la convivencia social y relacionadas con la función policial, ya que corresponde a los miembros del cuerpos policiales, de acuerdo con las funciones que tienen atribuidas, en cada caso concreto, decidir y/o determinar la forma de actuación más justa de aplicarlas de acuerdo con los parámetros que la legislación establece.

No se trata en consecuencia, tanto de rehuir la existencia de unas previsiones deontológicas, que ya se contienen en las leyes policiales y textos internacionales vigentes (incluido el Código europeo), como de determinar unos parámetros de actuación y, si procede, de buenas prácticas, tal como se hizo con la Instrucción para la incorporación y aplicación del Código Europeo de Ética de la Policía [Recomendación REC(2001)10], adaptado a nuestro entorno legislativo y a la idiosincrasia de nuestra sociedad. La vigencia de la citada Instrucción es lo que se pretende clara y expresamente ratificar mediante la presente Resolución, en relación con la policía de la Generalidad-mozos de escuadra, como policía ordinaria e integral en el ámbito de Cataluña, donde el proceso de despliegue se ha completado plenamente.

En este sentido, y de acuerdo con lo que se acaba de indicar resultaría cuestionable la voluntad del Código de ética catalán, expresada específicamente en su preámbulo, de «significar un instrumento más en la mejor protección de los ciudadanos y las ciudadanas, en promoción de un refuerzo del cumplimiento de la legalidad» que «impulse la conciencia profesional» en base a la existencia de un «notable grado de discrecionalidad» y a «decisiones ante momentos críticos o conflictivos de la convivencia -con unas variantes imprevisibles- que exigen, en general, una (...) respuesta que muchas veces comporta un conflicto ético», cuando precisamente este ámbito de actuación policial y el ejercicio de esta labor policial se encuentran debidamente parametrizados por las legislaciones policial, procesal y penal de nuestro ordenamiento y orientados por los textos aprobados en la esfera internacional, constituyendo la esencia y normalidad del servicio policial y no un conflicto o situación de carácter anómalo ni tampoco, como se afirma en el preámbulo del código, «juicios personales ante situaciones exentas de reglas predeterminadas».

Al mismo tiempo, frente a la afirmación del código como «instrumento óptimo para facilitar la identificación de las dimensiones éticas de la actuación policial» y «favorecer una mejor comprensión», se tiene que afirmar que tampoco es misión de este instrumento deontológico, como de aquella voluntad expresada por el Código se podría desprender, la de reflejar o incorporar instrucciones internas o procedimientos normalizados de trabajo que afectan a la esfera organizativa y a la formación mediante el Instituto de Seguridad Pública de Cataluña. Los miembros de los cuerpos de policía de Cataluña son profesionales que prestan el servicio policial, dirigido a garantizar la protección de las personas y bienes y el ejercicio de los derechos y libertades por parte de la ciudadanía de Cataluña; y tal como reconoce el Código europeo de ética, su formación se basa en los valores fundamentales de la democracia, el estado de derecho y la protección de los derechos humanos y está integrada (apartado 30 del Código europeo) también por la necesidad de combatir el racismo y la xenofobia, concibiéndose la formación en función de los objetivos de una policía plenamente responsable ante el Estado, la ciudadanía y sus representantes (apartado VI del Código europeo).

El hecho de que el Código aprobado por la Resolución IRP/3648/2010, que ahora se pretende dejar sin efecto, contenga -tal y como se indica en su preámbulo- «preceptos que coinciden con principios y ciertas disposiciones de instrucciones internas de servicio de la policía de la Generalidad y de las policías locales» no se considera un contenido propio de un código deontológico policial. Así mismo, tampoco se considera adecuada la intención de incluir dichos principios e instrucciones con la finalidad de «otorgarles las características propias de disposiciones de esta trascendencia, como la generalidad y la publicidad, y elevar el rango normativo», cuando la Comisión Jurídica Asesora, en su Dictamen 275/2010, de 29 de julio, aclaró de forma contundente el carácter no normativo de las disposiciones que recoge el Código de ética, ya que éste no crea nuevos derechos y deberes.

La Comisión Jurídica Asesora dictaminó que este Código de ética se aproxima más al valor de una instrucción interna que no altera los derechos y deberes ya reconocidos en el ordenamiento jurídico, y que se configura como un protocolo explicativo con finalidades informativas, pedagógicas y sobre todo organizativas. Por lo tanto, el contenido del Código ya se encuentra regulado en el ordenamiento jurídico vigente y en absoluto tiene ni puede tener carácter normativo que innove el ordenamiento, motivo por el cual se tenía que aprobar, o bien por Acuerdo del Gobierno, o bien -como fue el caso- por Resolución del consejero.

En cuanto a los cuerpos de policía local, se considera también que se tiene que potenciar e impulsar, de acuerdo con las correspondientes competencias, la aprobación de los respectivos códigos deontológicos por parte de las administraciones municipales, como integrantes del Sistema general de seguridad pública de Cataluña, la ordenación del cual se establece en la Ley del Parlamento de Cataluña 4/2003, de 7 de abril, sin renunciar tampoco al hecho de que el código de ética de la policía de Cataluña pueda ser un instrumento deontológico suficientemente amplio al que puedan adherirse los ayuntamientos o servir como recopilación de principios inspiradores de los códigos que específicamente se adopten o se aprueben para las policías locales catalanas.

Por otra parte, en el preámbulo del Código de ética de la policía de Cataluña, se indica también, como consideración «introductoria, de carácter metodológico», que «hace falta destacar que el Comité de Ética ha considerado la necesidad que este Código disponga del máximo apoyo posible de todos los sector sociales y profesionales implicados, así como de sus sugerencias y aportaciones», con la finalidad de que el Código sirva de guía o parámetro para que el Comité de Ética haga su informe anual recomendando las medidas organizativas y formativas que lleven al cumplimiento de los principios y valores recogidos en el Código. No obstante, se tiene que indicar que en la elaboración de este Código de ética, a pesar de tramitarse de acuerdo con las normas previstas en el ordenamiento jurídico y darse los trámites de audiencia legalmente establecidos, no se obtuvo un consenso suficientemente amplio por parte de los diferentes agentes interesados en su aprobación, como fue el caso de las disconformidades expresadas específica e insistentemente desde el ámbito sindical y desde el ámbito local (asociaciones representativas de los municipios de Cataluña), así como la emisión desfavorable del informe del Consejo de la Policía-Mozos de Escuadra, máximo órgano de representación paritaria de la Generalidad y de los representantes elegidos por los miembros del cuerpo de mozos de escuadra, informe desfavorable que provenía tanto de los representantes sindicales en este órgano como de buena parte de los representantes de la Administración. Por lo tanto, fue evidente que este proceso de consenso y de unir voluntades en una materia tan sensible y al mismo tiempo tan importante y trascendental como es la policial, no se consiguió ni se incorporaron buena parte de las perspectivas y necesidades expresadas en su pluralidad.

El Sistema general de seguridad pública de Cataluña, cuya ordenación se establece en la mencionada Ley 4/2003, se inspira, de acuerdo con el artículo 2, en los principios de prevención de los riesgos y de las amenazas, adecuación del servicio público a la demanda social, proximidad a los ciudadanos y descentralización de los servicios públicos, eficacia de la acción pública y eficiencia en la asignación de recursos y medios, planificación y evaluación de las actuaciones, proporcionalidad de la intervención pública, corresponsabilidad y complementariedad de autoridades y administraciones, coordinación y cooperación entre autoridades, administraciones y servicios, y transparencia e información a los ciudadanos. En este sentido, las relaciones entre los cuerpos de la policía de las instituciones propias de Cataluña, entre los que se incluye la policía de la Generalidad-mozos de escuadra, ya se rigen por los principios que inspiran el sistema general de seguridad, teniendo en cuenta las previsiones de la Ley 10/1994, de 11 de julio, de la policía de la Generalidad-mozos de escuadra, como también la Ley 16/1991, de 10 de julio, de las policías locales de Cataluña, que recogen los principios básicos de actuación de los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad concretados en la Ley orgánica 2/1986, de 14 de marzo, la cual establece la aplicación directa de estos principios a la policía autónoma de Cataluña en su disposición final segunda que trata de los principios referentes a la actuación de la policía en relación con la adecuación al ordenamiento jurídico, a las relaciones con la comunidad, al tratamiento de los detenidos, a la dedicación y al secreto profesionales y a la responsabilidad.

Asimismo, hay que remarcar que tampoco se parte, sin pretender hacer comparaciones, de una situación análoga a la de algunos de los países que se citan en el código ético catalán con respecto a la actuación policial y su actividad o que puedan estar en una fase más incipiente de configuración como estados, sino que tanto con respecto al Estado español y más concretamente y en aquello que ahora nos ocupa en Cataluña, dotada de un cuerpo policial propio, además de la existencia de los diferentes cuerpos de policía local, se puede afirmar que el estado de derecho y la plena sumisión a la legalidad vigente y a los principios configuradores de nuestro sistema democrático y valores constitucionales y estatutarios están garantizados y el sistema de seguridad y las autoridades, instituciones y miembros de nuestro sistema de policía dan lugar a la existencia de un servicio policial plenamente democrático. El artículo 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña ya preceptúa que todas las personas tienen derecho a vivir con dignidad, seguridad y autonomía, libres de explotación, de maltratos y de todo tipo de discriminación, y tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad y capacidad personal.

La vida, la integridad física y moral, la libertad y la seguridad individuales, la libertad de expresión y la tutela efectiva, entre otros, se configuran en la Constitución como derechos inviolables que vinculan a todos los poderes públicos y les obliga a garantizarlos y protegerlos. Ya la propia Ley orgánica 2/1986 alude al ejercicio en régimen de monopolio del uso institucionalizado de la coacción jurídica por parte de las administraciones públicas a través de las fuerzas y cuerpos de seguridad relacionando unos principios básicos de actuación para la policía y en consonancia con las líneas o pautas determinadas por el Consejo de Europa y por la Asamblea General de las Naciones Unidas, como ejes fundamentales del desarrollo de las funciones policiales que constituyen un adecuado y necesario parámetro de actuación con respecto a la actuación policial que no siempre tiene una relevancia procesal y que también abarca el ámbito preventivo y, de alguna manera, la administración de la seguridad garantizando específicamente los derechos y libertades de la ciudadanía.

El sistema de seguridad de Cataluña, de acuerdo con la Ley 4/2003, de 7 de abril, de ordenación del sistema, está integrado por las autoridades de seguridad, los cuerpos policiales y otros servicios de seguridad y los órganos de coordinación y participación en materia de seguridad, de forma tal que legalmente la policía de la Generalidad-mozos de escuadra y las policías de los ayuntamientos constituyen la policía de las instituciones propias de Cataluña y como tales se rigen, con respecto a la organización, las funciones, el régimen estatutario y el funcionamiento interno, por la legislación específica en la materia y por el resto del ordenamiento vigente.

Cabe decir además, al respecto, que la propia Ley 4/2003 hace referencia expresa a las relaciones con la ciudadanía y la participación ciudadana en el sistema de seguridad, del que forman parte los cuerpos policiales de Cataluña. De acuerdo con el artículo 32 los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a participar en las tareas de seguridad pública mediante las asociaciones y las entidades que tienen representación en el Consejo de Seguridad de Cataluña, en las juntas locales y en las comisiones regionales de seguridad.

Entre los principios de aplicación al cuerpo de mozos de escuadra que recoge el artículo 11 de la Ley 10/1994, de 11 de julio, se establece que los miembros de este cuerpo, en sus actuaciones, se tienen que ajustar al código de conducta siguiente (apartado 1.2): actuación en el cumplimiento de sus funciones con absoluta neutralidad política e imparcialidad y sin hacer ninguna discriminación, actuación con integridad y dignidad oponiéndose a cualquier acto de corrupción, actuación profesional de acuerdo con los principios de jerarquía y subordinación, y colaboración y auxilio con la Administración de Justicia en los términos establecidos por la ley.

Por lo tanto, en esta línea, nuestro ordenamiento configura y tiene en cuenta la existencia de unos principios básicos y éticos en la actuación policial recogidos en la Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad o las citadas leyes policiales 10/1994, de 11 de julio, y 16/1991, de 10 de julio, así como la misma Recomendación del Consejo de Europa, sobre el Código europeo de ética de la policía, la vigencia e incorporación del cual a nuestro sistema ahora se confirma, sin renunciar tampoco a elaborar en un futuro un código que contenga los principios esenciales sobre la actuación policial que disfrute de un amplio consenso y constituya un instrumento útil para las policías de Cataluña.

Tal como se ha dicho, no parece que el Código de ética de la policía de Cataluña haya alcanzado las finalidades expresadas por el mismo ni se haya llegado a un punto de encuentro, de consenso y de confluencia de voluntades de los agentes y sectores afectados e implicados en la prestación del servicio policial.

Por estos motivos se considera adecuado dejar sin efecto el Código de ética de la policía de Cataluña, sin que eso implique en absoluto dejar ausente de regulación la materia deontológica policial, vista la existencia de unos claros y expresos parámetros éticos, como se ha indicado, y teniendo en cuenta que el Código no constituye un instrumento normativo ni altera ni puede alterar la legislación vigente a la que se sujetan obviamente los agentes policiales.

Por todo ello, visto el informe del Consejo de la Policía-Mozos de Escuadra de 25 de enero de 2011, de conformidad con la legislación vigente y haciendo uso de las facultades que ésta me atribuye,

Resuelvo:

1 Dejar sin efecto la Resolución IRP/3648/2010, de 12 de noviembre, por la que se aprueba el Código de ética de la policía de Cataluña.

2 Ratificar la vigencia de la aplicación de la Instrucción para la incorporación y aplicación del Código Europeo de Ética de la Policía adoptado por la Recomendación REC(2001)10 del Comité de Ministros del Consejo de Europa en relación con la actuación y la intervención de la policía de la Generalidad-mozos de escuadra.

3 Esta Resolución producirá efectos el día siguiente al de su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.