Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de r間imen local de las Illes Balears

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Sumario

EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey, y de acuerdo con lo que se establece en el art韈ulo 27.2 del Estatuto de Autonom韆, tengo a bien promulgar la siguiente:

LEY

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

La entrada en vigor de la Ley de bases del r間imen local de 1985, al amparo del art韈ulo 149.1.18 de la Constituci髇 de 1978, supuso una nueva concepci髇 de la Administraci髇 local.

Veinte a駉s m醩 tarde surge la necesidad de profundizar dentro de esta nueva concepci髇, que permite hacer realidad institucional el principio de la autonom韆 local, consagrado en los art韈ulos 137 y 140 a 142 de la Constituci髇 y en la Carta europea de la autonom韆 local, y en el que se fundamenta el r間imen local espa駉l. No es suficiente garantizar un mero concepto formal de autonom韆 local, sino que es preciso alcanzar una aut閚tica autonom韆 material, mediante la garant韆 del ejercicio efectivo de las competencias legalmente atribuidas a los ayuntamientos.

Diversas comunidades aut髇omas acometieron muy tempranamente el despliegue de la llamada legislaci髇 b醩ica de r間imen local, sobre el texto de la Ley de bases de 1985 y del texto refundido de 1986. Despu閟 de los primeros a駉s de iniciativas legislativas, el Gobierno de la comunidad aut髇oma de las Illes Balears ha querido elaborar un proyecto de ley municipal y de r間imen local, dentro de este contexto, pero en una perspectiva temporal m醩 reposada, susceptible de recoger las 鷏timas novedades tanto en el orden de las ideas como en el aspecto legislativo y jurisprudencial.

Surge as� un nuevo texto normativo para la comunidad aut髇oma de las Illes Balears, fruto de la reflexi髇 y de la experiencia propias, encaminado a dar respuesta a las necesidades actuales de nuestras islas, cuya singularidad geogr醘ica y humana es innegable.

El municipio constituye el nivel local b醩ico y esencial de la organizaci髇 territorial en las Illes Balears que permite hacer m醩 efectiva la participaci髇 de la ciudadan韆 en la adopci髇 de las decisiones p鷅licas que la afectan m醩 directamente, as� como gestionar con menor coste y mayor efectividad las competencias locales.

La filosof韆 de esta nueva ley balear se asienta en diferentes pilares. En primer lugar, en la b鷖queda del fortalecimiento de la instituci髇 municipal, tanto en su actuaci髇 gestora, como en su participaci髇 p鷅lica en beneficio de la calidad de vida de la comunidad que representa. En segundo lugar, en la necesidad de regular los aspectos participativos de la vecindad y de sus representantes a trav閟 de los cauces organizativos m醩 modernos. Un tercero objetivo es, por otro lado, el de prevenir el minifundismo municipal y la consiguiente disminuci髇 de la capacidad de gesti髇 en este primer nivel de la Administraci髇 p鷅lica, as� como la merma injustificada de los recursos de los ayuntamientos para hacer frente a sus competencias municipales. Finalmente, un reto importante es la voluntad de simplificar la funci髇 p鷅lica, mediante la asimilaci髇 progresiva del funcionariado local al funcionariado auton髆ico, abri閚dole de esta manera nuevas perspectivas de carrera y posibilit醤dole una mayor eficacia pr醕tica en sus funciones.

Con la Sentencia n鷐. 214/1989, del Tribunal Constitucional, por la que fue anulado el precepto que preestablec韆 la jerarqu韆 de fuentes en materia local, surge una de las novedades m醩 sugestivas, que es la consolidaci髇 definitiva del concepto de 玝醩ico� y, en consecuencia, ya s髄o pueden considerarse como normas b醩icas las normas estatales de r間imen local que hayan sido calificadas como tales.

En virtud de esta nueva doctrina jurisprudencial se libera un amplio espacio normativo en las comunidades aut髇omas, que pueden legislar libremente sobre diferentes materias contenidas en los textos estatales, puesto que 閟tos adquieren un car醕ter de mera supletoriedad.

El Estado, a partir de esta sentencia, ha asumido esta situaci髇 puesto que, con posterioridad a la misma, se ha limitado a establecer el car醕ter b醩ico de algunos contados preceptos de la nueva normativa que afecte de alguna manera al r間imen local. Y aunque la competencia estatal en muchas materias sigue siendo exclusiva, en otras ha quedado constitucionalmente limitada a la fijaci髇 de las bases, de forma que a las comunidades aut髇omas les corresponda el desarrollo legislativo.

Ello determina la aplicaci髇 de diferentes criterios en cada una de las materias locales: r間imen organizativo, actividades, servicios, funci髇 p鷅lica, contratos, hacienda local, etc., en funci髇 de las respectivas competencias.

La normativa estatal b醩ica que tiene que tenerse en cuenta es, fundamentalmente, la recogida en la Ley de bases de r間imen local de 1985, el texto refundido de 1986 y la Ley de haciendas locales de 5 de marzo de 2004, as� como sus modificaciones. Ha sido objeto, asimismo, de especial atenci髇 la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizaci髇 del gobierno local, no s髄o porque introduce modificaciones en la Ley de bases, sino tambi閚 en cuanto establece un r間imen especial para las grandes ciudades, entre las cuales est� incluida Palma de Mallorca, cuya voluntad de tener una ley de capitalidad propia es bien conocida.

Respecto de la competencia auton髆ica, los art韈ulos 10 a 17 del Estatuto de Autonom韆 delimitan las materias en que la comunidad aut髇oma tiene la competencia exclusiva, as� como aquellas otras materias en las que le corresponde el desarrollo legislativo y la funci髇 ejecutiva. De acuerdo con el art韈ulo 148.1.2 de la Constituci髇, el art韈ulo 11.2 del Estatuto de Autonom韆 determina que, en el marco de la legislaci髇 b醩ica del Estado, corresponde a la comunidad aut髇oma de las Illes Balears el desarrollo legislativo y la ejecuci髇 de la materia de r間imen local.

La competencia de nuestra comunidad aut髇oma es, por lo tanto, doble: legislativa, en materia de organizaci髇 y de r間imen jur韉ico de los entes locales, y ejecutiva, mediante funciones de coordinaci髇 de la actividad de los mismos.

El t韙ulo de 獿ey municipal y de r間imen local de las Illes Balears� se estima apropiado para una futura ley auton髆ica de las Illes Balears teniendo en cuenta su 醡bito de aplicaci髇, fruto de la peculiar organizaci髇 territorial de nuestras islas: por una parte, est醤 los municipios y sus ayuntamientos y, por otra, el resto de entidades locales, entre las cuales se encuentran los consejos.

El car醕ter dual de los consejos ha determinado que se rijan por una regulaci髇 paralela: una ley especial en atenci髇 a sus aspectos pol韙ico-organizativos, que no es aconsejable reproducir en esta ley. Pero tambi閚 la ley propia municipal, para regular el r間imen jur韉ico de su funcionamiento y de su actividad, que ha de ser el mismo que el de los municipios. De ah�, es l骻ico que la futura ley sea doblemente municipal y de r間imen local, por el dispar abanico de destinatarios que comprende.

En el t韙ulo preliminar se incluyen los principios informadores del r間imen local. Interesa destacar el car醕ter representativo de la colectividad local, consecuencia de la legitimidad democr醫ica directa de los municipios. Estamos ante una representatividad objetiva, por cuanto el municipio representa en forma necesaria a toda la vecindad, independientemente de su voluntad o del sentido de su voto. Las consecuencias de esta representatividad objetiva se proyectan de manera natural a trav閟 de las competencias atribuidas a los ayuntamientos, no s髄o en el ejercicio del autogobierno, sino tambi閚 de cara al exterior, canalizando el derecho de participaci髇 de esta colectividad en las decisiones que le afecten.

El t韙ulo I hace l骻ica menci髇 a los consejos, de los que ya se ha indicado el doble car醕ter de entidad local y a la vez con personalidad auton髆ica. Como consecuencia de ello est醤 sometidos, por un lado, a una ley especial que regula sus aspectos pol韙ico-organizativos y, por otro lado, regidos por esta ley municipal en cuanto a su actividad y funcionamiento.

Los municipios, por su parte, recogidos en el t韙ulo II, resultan enormemente fortalecidos como entidad pol韙ica y administrativa, en la medida que se potencia su capacidad de gesti髇 y, con ello, su capacidad de incidir en el entorno econ髆ico y social para promover el bienestar de su vecindad.

Se regulan los elementos identificativos del municipio, los supuestos de alteraci髇 de t閞minos municipales y la creaci髇 de nuevos municipios; al tiempo que se establece la obligaci髇 de prestar servicios b醩icos en todos los n鷆leos tradicionales determinados por los municipios. Todo ello, como se ha dicho, con la finalidad de garantizar el ejercicio de las competencias obligatorias con la suficiencia de recursos financieros y evitar el empobrecimiento de la capacidad de gesti髇 de la Administraci髇 local. De ah� la voluntad novedosa del Gobierno de las Illes Balears de contribuir en el sostenimiento econ髆ico de los municipios hist髍icamente m醩 peque駉s, sufragando la dedicaci髇 exclusiva de los alcaldes y de las alcaldesas cuando sea necesario.

Finalmente, debe hacerse una referencia a la posibilidad de establecer reg韒enes especiales en determinados municipios, y una menci髇 especial al municipio de la capital, Palma de Mallorca, que ya fue objeto de una propuesta de Carta municipal aprobada un醤imemente por su ayuntamiento en julio de 2000.

El t韙ulo III est� dedicado a los dem醩 entes locales. As�, se refiere a las mancomunidades de municipios, incorporando los principios informadores y las normas esenciales de su regulaci髇; a los consorcios, como forma frecuente del asociacionismo municipal con otras administraciones p鷅licas; a las entidades locales menores y a las 醨eas metropolitanas. Adem醩, tambi閚 se favorecen los mecanismos de descentralizaci髇 y desconcentraci髇, con figuras como las juntas de vecindad, los distritos y las delegaciones territoriales, as� como los mecanismos de participaci髇 ciudadana en la vida p鷅lica.

El t韙ulo IV, que se ocupa de las relaciones interadministrativas, trata de incorporar cualquier tipo de relaciones entre las distintas administraciones p鷅licas implicadas en la vida municipal, tanto las que afectan a la titularidad y el ejercicio de las competencias, como las de las diferentes modalidades de control que todav韆 subsisten, si bien con un matiz muy diferente que el de la antigua tutela administrativa.

El t韙ulo V recoge disposiciones comunes a todas las entidades locales con cierta minuciosidad: el estatuto de los miembros de las corporaciones locales, el r間imen de funcionamiento de sus 髍ganos colegiados, la regulaci髇 de sus actos y acuerdos, as� como la informaci髇 y participaci髇 ciudadana en la vida local. Se reproduce as� la normativa b醩ica, pero se respeta la autonom韆 municipal y la potestad de autoorganizaci髇 de cada corporaci髇, plasmada generalmente en el propio reglamento org醤ico, donde se establecen las peculiaridades organizativas y de funcionamiento que cada entidad local estime necesarias.

Aunque el t韙ulo VI, dedicado a los bienes municipales, est� sujeto estrechamente al marco de la legislaci髇 estatal, se incluye la normativa b醩ica estatal complementada en aquellas materias que requieren un tratamiento con rango legal. Se regula as� lo relativo a la clasificaci髇 de los bienes y derechos, la alteraci髇 de su calificaci髇 jur韉ica, la adquisici髇, la enajenaci髇 y el gravamen de los bienes, la permuta de bienes patrimoniales, la cesi髇 gratuita y las aportaciones directas. Finalmente hay un cap韙ulo especial dedicado al aprovechamiento de los bienes y a su tutela.

La regulaci髇 de las obras, los servicios y las actividades econ髆icas de las entidades locales aparece en el t韙ulo VII. Se precisan el concepto y las clases de obra p鷅lica, se regula la dualidad de las actividades y de los servicios p鷅licos municipales y se fijan unas normas generales sobre el establecimiento de los servicios p鷅licos y las diferentes modalidades de gesti髇 directa e indirecta. Entre las primeras se menciona a la entidad p鷅lica empresarial incorporada por la Ley de modernizaci髇 y, entre las segundas, se alude a las figuras del arrendamiento y de las fundaciones.

En lo que concierne a la iniciativa p鷅lica local en materia econ髆ica, se recogen los requisitos para su ejercicio.

Otro t韙ulo, el VIII, se dedica a la intervenci髇 administrativa en la actividad privada, con referencia en primer t閞mino a la acci髇 de fomento, tanto en lo referido a las subvenciones como a la acci髇 concertada, y se establecen despu閟 las modalidades de intervenci髇, las clases de autorizaciones y licencias, los distintos tipos de infracciones y las sanciones por incumplimiento en defecto de normativa sectorial espec韋ica.

Reducido es el margen de movimiento que permite la Ley estatal de contratos de las administraciones p鷅licas al legislador auton髆ico, a cuya materia se dedica el t韙ulo IX; pero este margen es suficiente como para que se puedan introducir algunas singularidades aconsejadas por la pr醕tica de los servicios municipales.

En el t韙ulo X, dedicado al personal de los entes locales, la primera caracter韘tica de la regulaci髇 que se propone es la unificaci髇 esencial del r間imen jur韉ico de la funci髇 p鷅lica auton髆ica y local, en un ejercicio de simplificaci髇 y de aproximaci髇 de cuerpos y escalas. Ello comporta la aplicaci髇 al funcionariado local de la Ley balear de la funci髇 p鷅lica en bloque, con las especialidades indispensables, como respuesta a la voluntad de acercamiento de las dos funciones p鷅licas de la comunidad balear, que implica la apertura de nuevas perspectivas de carrera a partir de la asimilaci髇 progresiva del funcionariado local y auton髆ico. Con una intenci髇 de austeridad, se incorporan s髄o las previsiones legales que requieren una imposici髇 normativa con rango de ley y se formulan los preceptos en forma de principios generales, de forma que el texto pueda resistir mejor el tiempo y los cambios de contexto en los cuales la norma debe aplicarse. Se ha estimado que la regulaci髇 con rango de ley debe limitarse a las materias que estrictamente requieren tal rango. La restante normativa puede desplegarse reglamentariamente y por medio de convenios o de acuerdos sindicales.

El t韙ulo XI atiende las haciendas locales. Aunque esta materia corresponde a la competencia exclusiva del Estado, en materia tributaria, actuaci髇 presupuestaria, contable y de fiscalizaci髇, la ley auton髆ica puede incidir en la garant韆 de los principios de suficiencia financiera, en la autonom韆 local y en el principio de participaci髇 municipal en la toma de decisiones en esta materia.

Tenemos que a馻dir otro aspecto en este campo normativo, que es el que se refiere a la tutela financiera de los entes locales, tutela que por mandato del Estatuto de Autonom韆 de las Illes Balears corresponde tambi閚 a la comunidad aut髇oma.

Consecuencia de lo expuesto es haber centrado la regulaci髇 auton髆ica de las haciendas locales en la regulaci髇 de la participaci髇 local en los ingresos de la comunidad aut髇oma, participaci髇 constitucionalmente garantizada y ejercida mediante los fondos auton髆icos de cooperaci髇. Debe destacarse el Fondo de cooperaci髇 local, anual e incondicionado, junto con otros fondos finalistas destinados a la financiaci髇 estable de infraestructuras y servicios singulares, con car醕ter a menudo plurienal (sic), para permitir a los municipios programar su propia actividad y asumir las cargas financieras de las obras y de los servicios de su competencia.