Sumario

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

I

El Gobierno aprob�, en su reuni髇 de Consejo de Ministros del d韆 11 de enero de 2019, el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019 que fue remitido a las Cortes Generales para proceder a su tramitaci髇 parlamentaria, habiendo sido rechazado en el debate de totalidad en el Pleno del Congreso de los Diputados de 13 de febrero de 2019.

El proyecto de ley constitu韆 el veh韈ulo ordinario para instrumentar, entre otras m鷏tiples medidas, la actualizaci髇 de la financiaci髇 de las administraciones territoriales que corresponde a las comunidades aut髇omas y las entidades locales en aplicaci髇 de sus respectivos sistemas de financiaci髇 para el ejercicio 2019.

De acuerdo con lo previsto en el art韈ulo 134.4 de la Constituci髇 Espa駉la 玈i la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer d韆 del ejercicio econ髆ico correspondiente, se considerar醤 autom醫icamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobaci髇 de los nuevos�. Esta situaci髇 de pr髍roga se activ� a partir de 1 de enero de 2019 y contin鷄 actualmente, habiendo transcurrido ya gran parte del ejercicio corriente 2019.

Si bien el pasado 24 de septiembre expir� el plazo m醲imo previsto en el art韈ulo 99.5 de la Constituci髇 para la investidura de un Presidente de Gobierno, hasta ese momento exist韆 una expectativa de formaci髇 de Gobierno y, por tanto, con el fin de no condicionar en modo alguno la actuaci髇 de ning鷑 Gobierno reci閚 formado, en cumplimiento del marco jur韉ico aplicable a un Gobierno en funciones, ninguna decisi髇 sobre la actualizaci髇 de la financiaci髇 de las administraciones territoriales resultaba pertinente.

Actualmente la situaci髇 resulta diferente, pues tras constatarse la imposibilidad de formaci髇 de un Gobierno surgido de las elecciones generales del pasado mes de abril, el 24 de septiembre se han convocado elecciones generales para el d韆 10 de noviembre. Esta convocatoria prolonga la situaci髇 de Gobierno en funciones y limita la capacidad del Ejecutivo en materia presupuestaria, pero ya no condiciona la actuaci髇 de ning鷑 Gobierno que pueda llegar a formarse, puesto que se aprecia que, para el momento en que pueda quedar constituido formalmente, ya no le resultar韆 temporalmente posible evitar el perjuicio al inter閟 general que se producir韆 de no proceder a la actualizaci髇 de la financiaci髇 de las administraciones territoriales.

Adem醩, se constata en este momento la inviabilidad material e institucional de aprobar unos Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019 y, en consecuencia, que no es posible la actualizaci髇 de las entregas a cuenta para el a駉 2019 de las comunidades aut髇omas de r間imen com鷑 y de las entidades locales a trav閟 de los mecanismos ordinarios. Por tanto, tan solo cabe adoptar un ajuste t閏nico de car醕ter extraordinario para la defensa del inter閟 general y evitar los graves perjuicios que la ausencia de medidas provocar韆.

II

De no producirse la actualizaci髇 de la financiaci髇 de las administraciones territoriales contenida en este real decreto-ley, el despliegue directo de los elementos de los sistemas de financiaci髇 territorial, concebidos en sus t閞minos originales para una situaci髇 de ciclo presupuestario ordinario, derivar韆 en unos resultados financieros indeseados, contrarios al propio sentido y l骻ica financiera de dichas normas y al inter閟 general. Ello es as� porque se impedir韆 trasladar a las comunidades aut髇omas y las entidades locales el incremento de los recursos derivados de la diferencia de previsiones, entre la elaborada para el a駉 2018 y la elaborada para el a駉 2019, en relaci髇 con el incremento de recaudaci髇 previa a la cesi髇 de las figuras tributarias que son objeto de cesi髇 en tales sistemas de financiaci髇.

En este sentido, se producir韆 una importante brecha entre los resultados de aplicaci髇 de los sistemas de financiaci髇 territorial y la evoluci髇 de las magnitudes financieras y tributarias subyacentes que constituyen la base estructural de los mismos, generando distorsiones relevantes sobre las finanzas de las citadas administraciones territoriales y del propio Estado que, en ausencia de medidas de ajuste como las contempladas en este real decreto-ley, devendr韆n en graves e irreversibles. N髏ese que los impactos en t閞minos de caja y contabilidad nacional en distintos a駉s tienen relevancia fundamental para las decisiones de ingresos y gastos de todas las administraciones concernidas.

En efecto, en el supuesto de que se completase el ejercicio presupuestario 2019 sin la aprobaci髇 de unos nuevos presupuestos dentro del propio a駉, el importe de las entregas a cuenta quedar韆 limitado al resultante de calcular las mismas sobre la base de las previsiones de ingresos tributarios correspondientes al presupuesto en vigor para dicho a駉, que para la situaci髇 de pr髍roga presupuestaria, se identifican con los contenidos en los propios Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2018 y no con los ingresos tributarios pre-cesi髇 propios del ejercicio 2019.

Considerando que la posici髇 c韈lica actual de la econom韆 espa駉la refleja un crecimiento s髄ido de las bases tributarias de los impuestos cedidos, esta circunstancia supone que, de mantenerse la pr髍roga presupuestaria, las entregas a cuenta que percibir韆n las comunidades aut髇omas resultar韆n inferiores a las resultantes de considerar la evoluci髇 de la recaudaci髇 previa a la cesi髇 a las administraciones territoriales prevista para el a駉 2019 respecto a la prevista para el a駉 2018, dando lugar a que esa diferencia deba transferirse en todo caso a las comunidades aut髇omas dos a駉s m醩 tarde, en el a駉 2021, al tener que efectuarse la obligada liquidaci髇 definitiva, de acuerdo con la regla n+2. Es decir, las comunidades aut髇omas en el a駉 2019 recibir韆n menores recursos que recuperar韆n en el a駉 2021 en el momento de efectuarse la liquidaci髇 definitiva del sistema de financiaci髇 auton髆ico (en adelante, SFA).

El Estado, por su parte, percibir韆 mayores ingresos en el a駉 2019 dado que obtendr韆 en ese a駉 de manera efectiva la recaudaci髇 derivada de los tributos cedidos minorada en la cesi髇 de esta realizada a favor de las comunidades aut髇omas; siendo esta menor que la propia del escenario subyacente, los recursos post-cesi髇 con que contar韆 el Estado ser韆n superiores en el a駉 2019. El efecto contrario se producir韆 en el a駉 2021. En este caso, el Estado recibir韆 la recaudaci髇 previa a la cesi髇 corriente de ese ejercicio, pero se ver韆 minorado en una cuant韆 extraordinariamente superior de recaudaci髇 cedida debido al mayor importe de la liquidaci髇 definitiva del a駉 2019. Por tanto, se reducir韆n de manera notable los recursos post-cesi髇 del Estado para el a駉 2021 y quedar韆 fuertemente condicionada y comprometida la capacidad presupuestaria del Gobierno en ese ejercicio futuro.

Por tanto, la adopci髇 de medidas de actualizaci髇 de las entregas a cuenta para adecuar las previsiones de ingresos previas a la cesi髇 a las administraciones territoriales implica, posibilitar un mejor ajuste de los recursos financieros de los distintos subsectores de las administraciones p鷅licas a la posici髇 c韈lica de la econom韆 espa駉la. Ello forma parte, en consecuencia, del margen de decisi髇 del Estado en el marco de sus funciones de coordinaci髇 general de la actividad financiera del Estado y de sus propias competencias en materia de Hacienda P鷅lica ( art韈ulo 149.1.14 de la Constituci髇 Espa駉la).

Por otra parte, la extensi髇 de la situaci髇 de pr髍roga presupuestaria a todo el ejercicio 2019 tendr韆 efectos relevantes e irreversibles sobre las finanzas p鷅licas de los distintos niveles de la Administraci髇, atendiendo a los criterios temporales de imputaci髇 de los dos tramos del SFA en t閞minos de caja y contabilidad nacional. Esta circunstancia afectar韆 negativamente al riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda p鷅lica de las administraciones territoriales y a la eficacia de las estrategias de consolidaci髇 fiscal y tesoreras de las distintas administraciones p鷅licas y sus herramientas de coordinaci髇 por las que debe velar el Estado. Esos efectos negativos podr韆n extenderse adem醩 a los proveedores del sector privado que mantienen relaciones comerciales con las administraciones p鷅licas y que se ver韆n afectados por el impago de administraciones que no han podido contar con los recursos a los que la ley les da derecho en una situaci髇 de ciclo presupuestario normal.

III

Precisamente en este sentido, la urgencia del real decreto-ley viene determinada por el fuerte y negativo impacto que se producir韆 sobre las finanzas del a駉 2019 de las comunidades aut髇omas, de las entidades locales y del propio Estado, y que resultar韆n irreversibles para dicho ejercicio en caso de no actualizarse las entregas a cuenta. Este impacto afecta de manera progresiva y creciente desde el punto de vista tesorero a lo largo del ejercicio presupuestario. Teniendo en cuenta el importe de esta actualizaci髇 en relaci髇 al total de recursos que est醤 recibiendo las administraciones territoriales mensualmente, las tensiones de tesorer韆 podr韆n materializarse en algunas comunidades aut髇omas hacia el final del a駉, arriesgando su capacidad para hacer frente al pago de gastos relacionados con servicios p鷅licos fundamentales, como los referidos a farmacia o dependencia.

Dado que la disponibilidad de tesorer韆 no es homog閚ea entre administraciones y algunas comunidades aut髇omas tendr韆n dificultades para cubrir el importe pendiente de las entregas a cuenta con sus instrumentos de liquidez, se ver韆n obligadas a endeudarse, arriesgando el cumplimiento del objetivo de deuda p鷅lica.

Otra consecuencia perversa de esta situaci髇 consistir韆 en que las insuficiencias tesoreras generadas por los menores recursos recibidos producir韆n un incremento de los plazos del pago a proveedores. En efecto, la pr髍roga de los Presupuestos Generales del Estado sin actualizaci髇 de las entregas a cuenta afectar韆 al sector privado, afectando a los proveedores que contratan con las administraciones territoriales, dado que podr韆n verse obligados a asumir alargamiento en los plazos de cobro por sus servicios. En este sentido es necesario tener en cuenta que Espa馻 contin鷄 realizando esfuerzos para reducir la morosidad de las administraciones p鷅licas. El respeto a los plazos establecidos en la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, hace necesario revertir cualquier efecto perjudicial que la pr髍roga de los presupuestos generales del Estado pudiera tener en la tesorer韆 de las administraciones territoriales y, en segunda instancia, en los plazos medios de pago a proveedores de las administraciones que afrontan problemas de liquidez.

De manera adicional, el alargamiento del pago a proveedores podr韆 tener consecuencias presupuestarias perjudiciales en algunas administraciones, que se podr韆n ver obligadas a la adopci髇 de medidas que, como consecuencia de un periodo medio de pago excesivo, establece la Ley Org醤ica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Estas medidas ser韆n m醩 graves en el caso de aquellas comunidades aut髇omas que ya tienen un periodo medio de pago a proveedores por encima de los treinta d韆s.

Por 鷏timo, debe tenerse en cuenta los plazos necesarios para la ejecuci髇 de la actualizaci髇 de las entregas a cuenta, tanto en el 醡bito del Estado como de las administraciones territoriales, especialmente en aquellas administraciones en las que no han incorporado en sus respectivos presupuestos el incremento de los recursos adicionales que se derivan de la actualizaci髇. Existen cinco comunidades aut髇omas de r間imen com鷑 que tienen sus presupuestos prorrogados y que, tras la actualizaci髇 de las entregas a cuenta, necesitar醤 tiempo suficiente para realizar las respectivas modificaciones presupuestarias necesarias para que la actualizaci髇 produjera efectos en el ejercicio 2019.

IV

Con la finalidad de evitar estos perjuicios al inter閟 general, este real decreto-ley adopta las medidas de ajuste t閏nico, m韓imas e imprescindibles, para actualizar las entregas a cuenta de las administraciones territoriales aclarando y precisando que el punto de partida para su c醠culo, en situaci髇 definitiva de pr髍roga presupuestaria sobrevenida, debe ser la recaudaci髇 de los ingresos tributarios del Estado previa a la cesi髇 de las administraciones territoriales que se conten韆n en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019, en congruencia con lo dispuesto en el art韈ulo 11.2 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiaci髇 de las Comunidades Aut髇omas de r間imen com鷑 y Ciudades con Estatuto de Autonom韆 y se modifican determinadas normas tributarias, y no las cifras de las magnitudes equivalentes prorrogadas del ejercicio inmediato anterior 2018. Asimismo, se precisa que la referencia a las cifras del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019 debe realizarse eliminando necesariamente el efecto de las medidas tributarias que en aquel se recog韆n, respetando con ello plenamente las atribuciones del Poder Legislativo sobre la instituci髇 presupuestaria.

De esta manera, se efect鷄 una actualizaci髇 de la cifra de ingresos tributarios previos a la cesi髇 a las administraciones territoriales con referencia al momento de elevar el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado, en ausencia de medidas tributarias o financieras nuevas, construy閚dose as� un escenario o proyecci髇 inercial de ingresos equivalente al propio de la evoluci髇 natural del ciclo econ髆ico, con exclusi髇 de cualquier decisi髇 adicional que, en su caso, se hubiera incorporado a dicho Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y que, obviamente, debe ser descartada al haber sido rechazado por las Cortes Generales.

V

Se debe insistir en este momento que la medida que se pretende articular con el presente real decreto-ley preserva en su integridad el r間imen financiero actual de las comunidades aut髇omas sin que pueda considerarse una modificaci髇 o alteraci髇 del mismo; de hecho, puede afirmarse que el real decreto-ley permite precisamente que el mismo se mantenga en sus t閞minos estructurales evitando que una situaci髇 de hecho derive, a trav閟 de la aplicaci髇 de los elementos reglados de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, en un especie de mutaci髇 f醕tica de sus efectos financieros con respecto a su propio dise駉, considerando que su regulaci髇 material contenida en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, est� concebida para una situaci髇 de normalidad de ciclo presupuestario ordinario y no para situaciones extraordinarias de pr髍roga presupuestaria sobrevenida como situaci髇 prolongada en el tiempo.

Lo anterior puede mantenerse no solo porque, desde el punto de vista formal, el real decreto-ley no pretende alterar la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, o las dem醩 normas que dan sustento normativo al SFA sino, sobre todo, porque esa conclusi髇 puede deducirse de su contenido material en el marco de la debida y atenta comprensi髇 del propio dise駉 y funcionamiento del SFA. As�, a los efectos que aqu� interesan en este momento, pueden destacarse tres elementos centrales que definen el actual SFA y con los que el presente real decreto-ley se encuentra plenamente alineado:

• a) La determinaci髇 de las entregas a cuenta del SFA como elemento reglado sujeto a lo dispuesto en la Ley 22/2009 de 18 de diciembre. Entre esos elementos reglados figura el anclaje de la previsi髇 de ingresos presupuestarios previos a la cesi髇 de los principales impuestos cedidos Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas, (IRPF) Impuesto sobre el Valor A馻dido (IVA) e Impuestos Especiales (IIEE) a un procedimiento general de presupuestaci髇, en aras de garantizar al proceso de la debida coordinaci髇 financiera de los distintos niveles de las Administraciones p鷅licas y de dotar de las necesarias garant韆s institucionales y procedimentales para la determinaci髇 de tales entregas a cuenta que son las propias del propio proceso de elaboraci髇 y tramitaci髇 de los Presupuestos Generales del Estado.

  El real decreto-ley mantiene y aplica los mismos elementos reglados de determinaci髇 de las entregas a cuenta que los establecidos en la regulaci髇 vigente, si bien precisa que las previsiones de ingresos tributarios previos a la cesi髇 a las administraciones territoriales son los que se derivan del escenario inercial subyacente del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019. As�, los valores de ingresos previos a la cesi髇 que deben tomarse como referencia son los del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019 pero eliminando de su cuantificaci髇 el impacto de las medidas normativas contenidas en dicho proyecto de presupuesto y, de manera singular, las medidas tributarias que afectan a los impuestos parcialmente cedidos a las comunidades aut髇omas (IRPF, IVA e IIEE). De esta manera, se construye un escenario de ingresos previos a la cesi髇 para 2019 que podr韆 entenderse como t閏nico o inercial, sobre la base de la normativa tributaria vigente para el a駉 2019 y sin la introducci髇 de medidas nuevas contenidas en el citado Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2019.

• b) La articulaci髇 financiera de los libramientos del SFA en dos tramos temporales. Por un lado, un primer tramo en el propio ejercicio 玭� compuesto –de manera simplificada y, desde una perspectiva exclusivamente vertical– por el 98 % de las bases de los recursos IRPF, IVA, IIEE y Fondo de Suficiencia y por el 100 % de las transferencias derivadas del Fondo de Garant韆 de Servicios P鷅licos Fundamentales, en los t閞minos propios de su normativa reguladora. Por otro lado, un segundo tramo en el ejercicio 玭+2� compuesto por la diferencia entre el rendimiento definitivo del conjunto de recursos sujetos a liquidaci髇 del SFA, incluyendo el 100 % de los Fondos de Convergencia, y las entregas a cuenta percibidas en el a駉 玭�.

  La medida del real decreto-ley no altera esta distribuci髇 temporal de los recursos desde la consideraci髇 de los elementos estructurales del mismo, ni directa ni indirectamente. De manera m醩 concreta, debe destacarse que no se ven afectados los porcentajes de cesi髇 de ninguno de los impuestos cedidos, ni los porcentajes de determinaci髇 de las entregas a cuenta sobre su base, ni la definici髇 de los recursos que los componen, ni las f髍mulas de su c醠culo, ni las reglas para su liquidaci髇, ni las normas contables o de imputaci髇 presupuestaria de los recursos del sistema ni, en definitiva, cualquiera de los elementos que configuran el propio SFA.

  El SFA ser� de aplicaci髇 en los mismos y exactos t閞minos que los actualmente derivados de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, para ejercicios o momentos futuros una vez que, superada la extraordinaria situaci髇 de interinidad presupuestaria actual, se pueda volver a la situaci髇 de normalidad presupuestaria para la que la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, est� concebida y redactada en sus concretos t閞minos. El real decreto-ley no tiene efectos diferenciales sobre el sistema m醩 all� de su propia concreci髇 en la actual y extraordinaria situaci髇 de pr髍roga presupuestaria prolongada en el tiempo.

• c) La concreta distribuci髇 del riesgo recaudatorio entre los niveles de las administraciones. Uno de los elementos definitorios de cualquier sistema de financiaci髇 territorial basado en una participaci髇 compartida de los recursos del sistema tributario nacional es el reparto de riesgo recaudatorio, entendido este como la delimitaci髇 de qu� administraci髇 debe asumir, en su caso, las desviaciones que pueden existir entre la previsi髇 inicial de recaudaci髇 tributaria y los ingresos efectivamente percibidos por el sistema tributario para cada a駉 y en qu� momento deben ser asumidas esas desviaciones por cada parte.

  El actual SFA de r間imen com鷑 establece un esquema de reparto de riesgo recaudatorio por el que las entregas a cuenta se fijan de manera cerrada para el a駉 玭� sobre la base de la previsi髇 existente para ese a駉 玭� en el momento de elaboraci髇 de los Presupuestos de cada a駉, llevando al momento de la liquidaci髇 definitiva, en el ejercicio 玭+2�, el afloramiento, en su caso, de las desviaciones presupuestarias de cada recurso tributario que pudieran surgir.

Por consiguiente, este real decreto-ley no altera el criterio de reparto de riesgo recaudatorio entre Administraciones propio del SFA. A tales efectos es relevante se馻lar que no se aplica una previsi髇 de ingresos ajena al proceso presupuestario general del propio ejercicio sino que se mantiene el anclaje en un proceso presupuestario general que culmin� el 11 de enero de 2019 con el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019 que fue remitido a las Cortes Generales, si bien l骻icamente eliminando todas las medidas espec韋icas contenidas en ese proyecto de Presupuestos Generales del Estado como se ha expuesto en la letra a) anterior, de tal modo que se extraen de ese proyecto 鷑icamente aquellos elementos m韓imos imprescindibles y de car醕ter t閏nico y, por tanto, no afectados por las decisiones presupuestarias que conten韆 el propio Proyecto y que, al haberse rechazado por las Cortes Generales, deben ser descartados en pleno respeto a las atribuciones que corresponde al Poder Legislativo sobre la instituci髇 presupuestaria.

Con ello, debe entenderse que a trav閟 del real decreto-ley no est� aflorando en la determinaci髇 de las entregas a cuenta de los recursos del SFA para el a駉 玭� una desviaci髇 entre la previsi髇 presupuestaria de ingresos de los Presupuestos Generales del Estado y los datos de ejecuci髇 recaudatoria o un reajuste de las previsiones originales de ingresos que, en ausencia del real decreto-ley, surgir韆 en el a駉 玭+2�. Por el contrario, lo que est� operando el real decreto-ley es la completitud de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, dado que la redacci髇 de la misma est� concebida para momentos de ciclo presupuestario ordinario que no son los que nos ocupan en este caso. El real decreto-ley mantiene as� la neutralidad desde la consideraci髇 del reparto de riesgo recaudatorio como elemento estructural del propio SFA.

VI

Por lo que respecta a la participaci髇 de las entidades locales en los tributos del Estado, esta se regula en los art韈ulos 111 a 126, por lo que se refiere a los municipios, y 135 a 146, por lo que se refiere a las provincias y entidades an醠ogas, del Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Dichos preceptos se desarrollan anualmente en las respectivas leyes de presupuestos generales del Estado.

En ese marco jur韉ico, cabr韆 reproducir de manera sim閠rica la fundamentaci髇 expuesta en relaci髇 con el sistema de financiaci髇 de las comunidades aut髇omas, debiendo destacarse que el presente real decreto-ley no altera tampoco el r間imen financiero actual de las entidades locales, sino que, por lo que se refiere a la participaci髇 en los tributos del Estado, simplemente actualiza los importes de las entregas a cuenta correspondientes al a駉 2019 y las referencias temporales y la informaci髇 b醩ica necesaria para el c醠culo de los distintos componentes de aquellas. Asimismo, se recogen reglas de aplicaci髇 general que se consideran esenciales para el c醠culo de la liquidaci髇 definitiva correspondiente al a駉 2017, sin perjuicio de que la ley de presupuestos generales de ese a駉 detallaba los c醠culos de aquella relativos a cada uno de los componentes de los modelos de financiaci髇: la cesi髇 de impuestos estatales, el fondo complementario de financiaci髇 y el modelo aplicable a los municipios no perceptores de aquella cesi髇. Esas reglas esenciales se refieren al criterio de c醠culo del 韓dice de evoluci髇 de los ingresos tributarios del Estado y a la aplicaci髇 de los reintegros que resulten de aquella liquidaci髇, y tienen contenidos similares, con las exclusivas y necesarias modificaciones de las referencias temporales, a los de las regulaciones de las liquidaciones de ejercicios anteriores. Con esta regulaci髇 se cierra la actualizaci髇 de los modelos de financiaci髇 para el a駉 2019, que se ejecutan mediante las citadas entregas mensuales a cuenta y aquella liquidaci髇, a fin de avalar la completitud con este real decreto-ley opera en el conjunto del sistema de financiaci髇 local.

VII

Para instrumentar lo dispuesto en el real decreto-ley se requiere la adaptaci髇 de los cr閐itos de gasto que instrumentan las entregas a cuenta del Sistema de Financiaci髇 de las Comunidades Aut髇omas y de la participaci髇 de las entidades locales en los tributos del Estado a trav閟 de la secci髇 36 de los Presupuestos Generales del Estado en la medida que los importes de los cr閐itos del a駉 2018, en situaci髇 de pr髍roga presupuestaria son inferiores a las necesidades presupuestarias derivadas de la actualizaci髇 de aquellas entregas, y, por tanto, resultan necesarios para poder atender las obligaciones derivadas de la presente norma. No ocurre lo mismo con la liquidaci髇 definitiva de la participaci髇 de las entidades locales en los tributos del Estado, en tanto, en la actual situaci髇 de pr髍roga presupuestaria, el importe del cr閐ito destinado a aquel fin es suficiente para atender los saldos que resulten a favor de aquellas entidades.

VIII

Este real decreto-ley consta de nueve art韈ulos, distribuidos en tres t韙ulos, una disposici髇 adicional 鷑ica y una disposici髇 final 鷑ica.

El primero, con 4 art韈ulos, se refiere a la actualizaci髇 de las entregas a cuenta de los recursos del SFA para el a駉 2019.

En el art韈ulo 1, se establece el r間imen general de aplicaci髇 de las entregas a cuenta del SFA en situaci髇 de pr髍roga presupuestaria con referencia a las reglas establecidas en el propio real decreto-ley que precisan los t閞minos de aplicaci髇 de la propia Ley 22/2009, de 18 de diciembre, para dicha situaci髇 de pr髍roga.

En el art韈ulo 2 se establecen las reglas de determinaci髇 de la previsi髇 de ingresos tributarios previos a la cesi髇 a las administraciones territoriales. A tales efectos, se parte de las cifras del proyecto de Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019 a los que se elimina el efecto de las medidas tributarias reguladas en el propio proyecto y que, tras su rechazo por las Cortes Generales, quedan sin el sustento normativo necesario para ser incluidas en las proyecciones de ingresos previos a la cesi髇 a las administraciones territoriales de las figuras tributarias cedidas (IRPF, IVA e IIEE) del ejercicio 2019. De esta manera, las nuevas cifras de ingresos tributarios se construyen en un escenario inercial, en ausencia de las nuevas medidas que el nuevo Proyecto pretend韆 incorporar, a partir de las cifras del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el a駉 2019 elaboradas con las garant韆s institucionales propias del proceso general de elaboraci髇 de aquel.

En el art韈ulo 3 se concretan asimismo cu醠es son las referencias temporales que deben ser tenidas en cuenta para la consideraci髇 de la situaci髇 de publicaci髇, disponibilidad o periodo de liquidaci髇 que corresponda en relaci髇 con los restantes par醡etros, variables o datos de referencia necesarios para la aplicaci髇 de lo previsto en los art韈ulos 12 a 20 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre. En este sentido, se toma como fecha de referencia el 1 de enero de 2019, preservando as� la neutralidad de la actualizaci髇 respecto del momento concreto de aprobaci髇 de la propuesta de real decreto-ley o de su directa aplicaci髇 posterior.

En el art韈ulo 4 se determina el calendario de libramiento y aplicaci髇 de lo dispuesto en la propuesta del real decreto-ley.

Los art韈ulos 4 y 7 inciden asimismo en la realizaci髇 material de las gestiones administrativas y presupuestarias necesarias para poder efectuar los libramientos de los pagos a las comunidades aut髇omas y a las entidades locales de los importes actualizados, siendo imprescindible para la inmediata ejecuci髇 de su contenido en el marco de los procesos de gesti髇 de los sistemas de financiaci髇 territorial, sin que quepa considerar que contradice el car醕ter perentorio de la presente norma.

El T韙ulo II recoge los preceptos que afectan a la participaci髇 de las entidades locales en los tributos del Estado. Los dos primeros (art韈ulos 5 y 6) se refieren a la liquidaci髇 definitiva de aquella participaci髇 correspondiente al a駉 2017, siendo necesarios, como fundamento jur韉ico, para su c醠culo, ya que determina la forma de determinaci髇 del 韓dice de evoluci髇 de los ingresos tributarios del Estado, con los mismos criterios utilizados en las liquidaciones de la citada participaci髇 de ejercicios anteriores, as� como para regular la forma de reintegro de los saldos que, de aquella liquidaci髇 definitiva, puedan resultar para reintegrar por las entidades locales con cargo a sus entregas a cuenta.

El art韈ulo 7 recoge las reglas de actualizaci髇 de las entregas a cuenta de la participaci髇 de las entidades locales en tributos del Estado correspondiente al a駉 2019, estableciendo su r間imen jur韉ico, los criterios de determinaci髇 del 韓dice provisional de evoluci髇 de los ingresos tributarios del Estado y los valores de referencia para el c醠culo de las entregas a cuenta de la cesi髇 de impuestos estatales y de la participaci髇 correspondiente a las variables poblaci髇, esfuerzo fiscal e inverso de la capacidad tributaria aplicable a los municipios no incluidos en el modelo de cesi髇 de impuestos estatales. En el 醡bito financiero, se establece la forma de determinaci髇 de los libramientos de fondos a favor de las entidades locales, una vez entre en vigor la presente norma. Y, por 鷏timo, se fija la fecha l韒ite para el suministro por las entidades locales de las certificaciones del esfuerzo fiscal del a駉 2017, que se tendr醤 en cuenta para el c醠culo de la liquidaci髇 definitiva de aquella participaci髇 correspondiente al a駉 2019.

El T韙ulo III recoge los preceptos relativos a la instrumentaci髇 de los suplementos de cr閐ito necesarios, y que antes se han mencionado, identificando los importes necesarios para atender las actualizaciones de las entregas a cuenta del sistema de financiaci髇 de las comunidades aut髇omas y de la participaci髇 de las entidades locales en tributos del Estado, as� como la modalidad de financiaci髇 de aquellas modificaciones presupuestarias.

La disposici髇 adicional 鷑ica establece la pr髍roga para el a駉 2019 de lo dispuesto en el apartado seis del art韈ulo 129 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, referido a los Fondos de Compensaci髇 Interterritorial, para su aplicaci髇 durante el ejercicio 2019.

La disposici髇 final 鷑ica establece la fecha de entrada en vigor que ser韆 la misma de la publicaci髇 de la presente norma.

IX

El real decreto-ley representa un instrumento constitucionalmente preciso, en tanto que pertinente y adecuado para la consecuci髇 del fin que justifica la legislaci髇 de urgencia, que no es otro, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional, que subvenir a una situaci髇 concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones dif韈iles de prever requiere una acci髇 normativa inmediata en un plazo m醩 breve que el requerido por la v韆 normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitaci髇 parlamentaria de las leyes.

Este real decreto-ley se adecua, igualmente, a los principios de buena regulaci髇 establecidos en el art韈ulo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com鷑 de las Administraciones p鷅licas, toda vez que el principio de necesidad ha quedado sobradamente justificado anteriormente.

En lo que concierne a los principios de seguridad jur韉ica, proporcionalidad y eficacia, debe destacarse que la modificaci髇 se limita estrictamente a abordar de forma puntual, precisa y clara este aspecto, mediante la mejor alternativa posible, la aprobaci髇 de un real decreto-ley, dado el rango legal exigible y la urgente necesidad ya referida. De acuerdo con lo antes expuesto, esta norma est� justificada por razones de inter閟 general, persigue unos fines claros y determinados y es el instrumento m醩 adecuado para garantizar su consecuci髇. Asimismo, contiene la regulaci髇 imprescindible para atender la necesidad que se pretende cubrir y es coherente con el resto del ordenamiento jur韉ico, y, en particular, con la regulaci髇 de los sistemas de financiaci髇 territorial.

En cuanto al principio de transparencia, dado que se trata de un real decreto-ley, su tramitaci髇 se encuentra exenta de consulta p鷅lica previa y de los tr醡ites de audiencia e informaci髇 p鷅licas. No obstante, se garantiza mediante su publicaci髇 en el Bolet韓 Oficial del Estado y posterior remisi髇 a las Cortes Generales para su convalidaci髇 en debate p鷅lico. Finalmente, respecto del principio de eficiencia, esta norma no impone cargas administrativas.

En su virtud, en uso de la autorizaci髇 contenida en el art韈ulo 86 de la Constituci髇, a propuesta de la Ministra de Hacienda, y previa deliberaci髇 del Consejo de Ministros en su reuni髇 del d韆 11 de octubre de 2019,

DISPONGO:

T韙ulo I

Actualizaci髇 extraordinaria de entregas a cuenta de los recursos del sistema de financiaci髇 auton髆ica para 2019 en situaci髇 de pr髍roga presupuestaria

T韙ulo II

Participaci髇 de las entidades locales en los tributos del Estado

T韙ulo III

Suplementos de cr閐itos