Sumario

V閍se la Res. de 27 de noviembre de 2019, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicaci髇 del Acuerdo de convalidaci髇 del R.D.-ley 17/2019, de 22 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para la necesaria adaptaci髇 de par醡etros retributivos que afectan al sistema el閏trico y por el que se da respuesta al proceso de cese de actividad de centrales t閞micas de generaci髇 (獴.O.E.� 4 diciembre).

I

La emergencia clim醫ica y la necesaria respuesta a la misma est醤 poniendo en riesgo el modelo de desarrollo actual, acrecentando la desigualdad e impactando en los m醩 vulnerables. El proceso de transici髇 del sistema energ閠ico espa駉l hacia uno clim醫icamente neutro ya ha comenzado y requiere de actuaciones urgentes para conseguir que esta transici髇 sea socialmente justa.

En este contexto, est� previsto el cierre en los pr髕imos meses de una serie de centrales t閞micas de carb髇, donde proyectos de nueva generaci髇 renovable pueden ofrecer una alternativa de actividad y empleo en los territorios afectados por estos cierres.

La generaci髇 de energ韆 el閏trica con centrales de carb髇 ha representado en Espa馻 en los 鷏timos a駉s un 15 % del total de la energ韆 el閏trica demandada. Sin embargo, diversos factores de mercado y regulatorios han provocado que la mayor韆 de estas centrales hayan dejado de ser competitivas y que sus titulares hayan decidido solicitar su cierre o anunciar su intenci髇 de adelantarlo respecto a los calendarios previstos.

As�, de las 14 centrales de carb髇 existentes en la pen韓sula, en la actualidad el Ministerio para la Transici髇 Ecol骻ica est� tramitando las solicitudes de cierre de 8 de ellas, que dejar醤 de funcionar antes del 30 de junio de 2020. Lo anterior supondr� la reducci髇 del parque de generaci髇 en cerca de 5.000 MW en los pr髕imos meses, afectando a comarcas fuertemente dependientes de la actividad directa e indirecta de estas centrales y que, en algunos casos, se han visto afectadas recientemente por el cierre de las minas de carb髇.

Por este motivo y ante los inminentes cierres, resulta ineludible la adopci髇 inmediata de una nueva regulaci髇 del acceso a la red en los nudos afectados por los cierres de centrales t閞micas de carb髇 y termonucleares y de las concesiones de uso privativo de aguas tras el cierre de estas instalaciones de generaci髇, para incorporar en su otorgamiento criterios sociales, econ髆icos y medioambientales que permitan, de manera inmediata, la creaci髇 de empleo y el desarrollo de territorios con escasas alternativas econ髆icas.

Por otra parte, resulta necesario actualizar antes del inicio del pr髕imo periodo regulatorio ciertos par醡etros retributivos de instalaciones de generaci髇 con r間imen retributivo espec韋ico, as� como las ubicadas en los sistemas el閏tricos no peninsulares con r間imen retributivo adicional. En concreto, es necesario actualizar el valor de la rentabilidad razonable de aplicaci髇 al r間imen retributivo espec韋ico, as� como la tasa de retribuci髇 financiera para la actividad de producci髇 de electricidad en los territorios no peninsulares, siguiendo las propuestas metodol骻icas y num閞icas realizadas por la Comisi髇 Nacional de los Mercados y la Competencia para estas actividades. Esta actualizaci髇 requiere de su aprobaci髇 antes del inicio del nuevo periodo retributivo el 1 de enero de 2020, por norma con rango de ley.

Por otro lado, y coincidiendo necesariamente con dicho inicio, y para proporcionar estabilidad al marco retributivo de las instalaciones con derecho a retribuci髇 primada con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema el閏trico, se les permite optar a mantener durante un periodo de 12 a駉s la tasa de rentabilidad fijada para el primer periodo regulatorio.

II

En respuesta a las referidas circunstancias, se adopta el presente Real Decreto-ley, que consta de un pre醡bulo y una parte dispositiva estructurada en un art韈ulo, una disposici髇 adicional y cuatro disposiciones finales.

El apartado 1 del art韈ulo 鷑ico aborda la rentabilidad razonable para la actividad de producci髇 a partir de fuentes de energ韆 renovables, cogeneraci髇 y residuos, que aglutina a m醩 de 60.000 instalaciones. Es necesario regular con urgencia este aspecto ya que de el depende la actualizaci髇 del r間imen retributivo espec韋ico para el segundo periodo regulatorio (2020-2025), cuya entrada en vigor debe producirse antes del inicio del pr髕imo periodo regulatorio el 1 de enero de 2020. La ausencia de regulaci髇 supondr韆 una gran incertidumbre sobre los ingresos futuros de las instalaciones lo que dificultar韆 la financiaci髇 de nuevos proyectos, paralizando nuevas inversiones necesarias para hacer posible una transici髇 justa y cumplir con los objetivos asumidos por Espa馻 en materia de energ韆 y clima.

En la misma l韓ea, la disposici髇 final segunda introduce una modificaci髇 puntual de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector El閏trico. As�, en el caso de las instalaciones con derecho a la percepci髇 de r間imen econ髆ico primado a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, se encuentran pendientes diversos procedimientos arbitrales que acumulan cuantiosas reclamaciones y que afectan de manera especial a la capacidad de atraer inversiones, por lo que resultan necesarias medidas que contribuyan a estabilizar la retribuci髇 de esas instalaciones y a reducir en lo posible el planteamiento de nuevos procedimientos arbitrales o, en su caso, poner fin a los existentes.

Para ello, esta norma introduce una previsi髇 que tiene por objeto garantizar la posibilidad, para aquellos titulares que deseen acogerse a ella, de que la tasa de rentabilidad razonable que se fij� para el primer periodo regulatorio, que finaliza el 31 de diciembre de 2019, no pueda ser modificada durante los dos periodos regulatorios que se sucedan consecutivamente desde el 1 de enero de 2020.

Esta medida supone que la renuncia a la continuaci髇 o inicio de nuevos procesos arbitrales, as� como la renuncia a una posible percepci髇 de indemnizaci髇 o compensaci髇, garantizar� certidumbre econ髆ica a la instalaci髇, permitiendo percibir una rentabilidad razonable del 7,398 % durante el periodo 2020-2031, superior al 7,09 % establecido durante el periodo 2020-2025, y evitando la incertidumbre del periodo 2026-2031.

Debido al inminente inicio del siguiente periodo regulatorio el pr髕imo 1 de enero de 2020 y la previsi髇 de pr髍roga autom醫ica de todos los par醡etros retributivos, incluida la rentabilidad razonable, es urgente la adopci髇 de esta medida. La incertidumbre sobre los ingresos futuros de las instalaciones que generar韆 la no adopci髇 de forma urgente de esta medida limitar韆 significativamente la efectividad de esta, precisamente destinada a ofrecer estabilidad y certidumbre en los dos pr髕imos periodos regulatorios.

Asimismo, en lo que hace referencia a las instalaciones de renovables, cogeneraci髇 y residuos, la disposici髇 adicional 鷑ica ampl韆 el plazo de aprobaci髇 de la orden ministerial por la que se revisan de los par醡etros del r間imen retributivo espec韋ico hasta el 29 de febrero de 2020. Esta disposici髇 se justifica por las circunstancias excepcionales derivadas del prolongado periodo en el que el Gobierno se ha encontrado en funciones, que han impedido completar la tramitaci髇 necesaria de la revisi髇 de dichos par醡etros con las garant韆s jur韉icas suficientes antes del inicio del nuevo periodo regulatorio, al ser necesario para calcular dichos par醡etros retributivos partir de una rentabilidad razonable, que es la que establece el propio real decreto-ley.

Esta ampliaci髇 del plazo para la revisi髇 de los par醡etros retributivos, revisi髇 que tendr� efectos desde el inicio del periodo regulatorio, el 1 de enero de 2020, requiere una norma con rango legal al estar regulado en el art韈ulo 14.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, que la no revisi髇 de dichos par醡etros antes del inicio del nuevo periodo supondr� que se entender醤 prorrogados para todo el periodo regulatorio siguiente.

Por tanto, su no adopci髇 implicar韆 un grave perjuicio para el inter閟 general, al afectar a las retribuciones de un elevado n鷐ero de instalaciones y debido a que son los cargos que pagan los consumidores de electricidad los que financian, principalmente, la retribuci髇 del r間imen espec韋ico de energ韆s renovables, cogeneraci髇 y residuos.

Por su parte, el apartado 2 del art韈ulo 鷑ico fija un nuevo valor de la tasa de retribuci髇 de la actividad de producci髇 de energ韆 el閏trica en los sistemas el閏tricos de los territorios no peninsulares. Es necesario que esta medida entre en vigor antes del inicio del periodo regulatorio 2020-2025 para evitar, en aplicaci髇 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, la pr髍roga autom醫ica del valor vigente, que supondr韆 una retribuci髇 por encima de la propuesta por la Comisi髇 Nacional de los Mercados y la Competencia para actividades de bajo riesgo. La no adopci髇 de esta disposici髇 con car醕ter urgente implicar韆, por tanto, un grave perjuicio tanto para los consumidores de electricidad como para el conjunto de los contribuyentes, pues el sistema el閏trico y los Presupuestos Generales del Estado financian al cincuenta por ciento el sobrecoste de los sistemas el閏tricos en los territorios no peninsulares. En paralelo, ello supondr韆 un nivel de retribuci髇 adicional en estos territorios que no est� justificado ni amparado por los principios que rigen la retribuci髇 de esta actividad.

En relaci髇 a los inminentes cierres de centrales t閞micas, el apartado Uno de la Disposici髇 final segunda, que modifica la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, incorpora un mecanismo para el otorgamiento de acceso que permitir� ponderar desde el primer momento tanto los beneficios t閏nicos y econ髆icos como los medioambientales y sociales, incluida la generaci髇 de empleo, en el otorgamiento de permisos de acceso a la red para nuevos proyectos renovables en las zonas en transici髇. Estos proyectos ofrecen, en las 醨eas geogr醘icas donde se est醤 dando los procesos de cierre de centrales t閞micas de carb髇 y termonucleares, soluciones sostenibles de dinamizaci髇 de la actividad econ髆ica y empleo asociado.

Por 鷏timo, con este mismo fin, la disposici髇 final primera contempla que, en el otorgamiento de las nuevas concesiones para el uso privativo de aguas tras la extinci髇 de una concesi髇 debido al cierre de instalaciones de generaci髇, se puedan ponderar los beneficios econ髆icos, sociales y medioambientales de proyectos en los territorios afectados por dichos cierres.

Ante los inminentes cierres de centrales t閞micas de carb髇, resulta ineludible la adopci髇 inmediata de las medidas anteriores, al objeto de permitir el desarrollo de alternativas de actividad y empleo en los territorios afectados.

III

El art韈ulo 86 de la Constituci髇 permite al Gobierno dictar decretos-leyes 玡n caso de extraordinaria y urgente necesidad�, siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones b醩icas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el T韙ulo I de la Constituci髇, al r間imen de las Comunidades Aut髇omas ni al Derecho electoral general.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente l韈ito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7), el fin que justifica la legislaci髇 de urgencia sea subvenir a una situaci髇 concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones dif韈iles de prever requiere una acci髇 normativa inmediata en un plazo m醩 breve que el requerido por la v韆 normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitaci髇 parlamentaria de las leyes, m醲ime cuando la determinaci髇 de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Debe quedar, por tanto, acreditada 玪a existencia de una necesaria conexi髇 entre la situaci髇 de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)�.

En este sentido, el objeto del presente real decreto-ley es el establecimiento de las medidas que, en materia de transici髇 justa y retribuci髇 de las actividades reguladas, dentro del 醡bito de competencias del Estado, son imprescindibles para garantizar una transici髇 econ髆ica y socialmente justa, especialmente en los territorios m醩 afectados y para el cumplimiento por Espa馻 de los compromisos comunitarios asumidos.

Dada la urgencia requerida para su aprobaci髇 y habida cuenta de que las c醡aras se encuentran disueltas, resulta claro que dilatar estas medidas hasta la constituci髇 de las Cortes Generales, y aun utiliz醤dose entonces el tr醡ite de urgencia, no permitir韆 su adopci髇 a tiempo.

Los motivos que acaban de exponerse justifican ampliamente la concurrencia de los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad, que habilitan al Gobierno para aprobar el presente real decreto-ley dentro del margen de apreciaci髇 que, en cuanto 髍gano de direcci髇 pol韙ica del Estado, le reconoce el art韈ulo 86.1 de la Constituci髇 (STC 142/2014, FJ 3 y STC 61/2018, FFJJ 4 y 7).

El presente real decreto-ley respeta los l韒ites constitucionalmente establecidos para el uso de este instrumento normativo pues no afecta al ordenamiento de las instituciones b醩icas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el T韙ulo I de la Constituci髇, al r間imen de las Comunidades Aut髇omas ni al Derecho electoral general.

IV

El art韈ulo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, habilita al Gobierno en funciones para adoptar medidas distintas al despacho ordinario de los asuntos p鷅licos en 玞asos de urgencia debidamente acreditados�, as� como 玴or razones de inter閟 general cuya acreditaci髇 expresa as� lo justifique�.

Por su parte, los apartados 4 y 5 del art韈ulo 21 de la Ley 50/1997 recogen una serie de facultades cuyo ejercicio est� expresamente vetado al Gobierno en funciones, sin que ninguna de ellas se refiera a la aprobaci髇 de reales decretos-leyes. Dichas funciones de ejercicio prohibido para el Ejecutivo en funciones se refieren a cuestiones netamente distintas. En efecto, el art韈ulo 21.4 establece que el Presidente del Gobierno en funciones no podr� proponer al Rey la disoluci髇 de alguna de las C醡aras, o de las Cortes Generales, ni plantear la cuesti髇 de confianza, ni tampoco proponer al Rey la convocatoria de un refer閚dum consultivo. Por su parte, el art韈ulo 21.5 de la Ley 50/1997 dispone que el Gobierno en funciones no podr� aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni tampoco presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

La facultad del Gobierno en funciones de aprobar decretos leyes es congruente, por lo dem醩, con la exigencia de que concurra el presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad previsto en el art韈ulo 86 de la Constituci髇 Espa駉la.

V

Este real decreto-ley se adecua a los principios de buena regulaci髇 previstos en el art韈ulo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com鷑 de las Administraciones P鷅licas. De este modo, se cumple con el principio de necesidad que ha quedado plenamente justificado. Igualmente, se da cumplimiento a los principios de seguridad jur韉ica, proporcionalidad y eficacia, destac醤dose que las medidas que incorpora son congruentes con el Ordenamiento jur韉ico e incorporan la mejor alternativa posible dada la situaci髇 de excepcionalidad al contener la regulaci髇 necesaria e imprescindible para la consecuci髇 de los objetivos previamente mencionados. En cuanto al principio de transparencia, dado que se trata de un real decreto-ley, su tramitaci髇 se encuentra exenta de consulta p鷅lica previa y de los tr醡ites de audiencia e informaci髇 p鷅licas. Finalmente, respecto del principio de eficiencia, no se imponen m醩 cargas que las estrictamente necesarias.

VI

Este real decreto-ley se dicta conjuntamente al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en el art韈ulo 149.1.13.� de la Constituci髇, en materia de bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica; en el art韈ulo 149.1.22.� de la Constituci髇, en materia de legislaci髇, ordenaci髇 y concesi髇 de recursos y aprovechamientos hidr醬licos cuando las aguas discurran por m醩 de una Comunidad Aut髇oma, y la autorizaci髇 de las instalaciones el閏tricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energ韆 salga de su 醡bito territorial; en el art韈ulo 149.1.23.� de la Constituci髇, en materia de legislaci髇 b醩ica sobre protecci髇 del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Aut髇omas de establecer normas adicionales de protecci髇; y en el art韈ulo 149.1.25.� de la Constituci髇, de bases del r間imen minero y energ閠ico.

En su virtud, haciendo uso de la autorizaci髇 contenida en el art韈ulo 86 de la Constituci髇 Espa駉la, a propuesta de la Ministra para la Transici髇 Ecol骻ica y previa deliberaci髇 del Consejo de Ministros en su reuni髇 del d韆 22 de noviembre de 2019.

DISPONGO:

DISPOSICIONES FINALES