Sumario

--> Ley [ARAG覰] 4/2009, 22 junio, derogada por la disposici髇 derogatoria 鷑ica.1 del DLeg. [ARAG覰] 2/2015, 17 noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenaci髇 del Territorio de Arag髇 (獴.O.A.� 20 noviembre) el 21 de noviembre de 2015.

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Aut髇oma de Arag髇, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Arag髇 y ordeno se publique en el 獴olet韓 Oficial de Arag髇� y en el 獴olet韓 Oficial del Estado�, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el art韈ulo 45 del Estatuto de Autonom韆 de Arag髇.

PRE罬BULO

I

La ordenaci髇 del territorio es una materia de exclusiva competencia de la Comunidad Aut髇oma, seg鷑 se establece en el art韈ulo 71.8.� del Estatuto de Autonom韆 de Arag髇, aprobado por Ley Org醤ica 5/2007, de 20 de abril. A trav閟 de esa funci髇 p鷅lica, se pretende hacer realidad los principios de equilibrio territorial, demogr醘ico, socioecon髆ico y ambiental, tal y como se prev� en la citada norma estatutaria.

Al aprobarse la Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenaci髇 del Territorio, apenas exist韆 experiencia en la materia. La Comunidad Aut髇oma pudo aprovechar, ciertamente, los trabajos previos realizados por el Gobierno de Arag髇, pero no era posible todav韆 contar con una ordenaci髇 del territorio practicada. Las leyes describ韆n el desarrollo de una nueva funci髇 p鷅lica, sobre la que exist韆n ciertas confusiones doctrinales y abundantes inc骻nitas pol韙icas y jur韉icas. As�, una vez admitida de manera generalizada la configuraci髇 de la ordenaci髇 territorial como una funci髇 p鷅lica de car醕ter horizontal, determinante de las vocaciones territoriales, se abr韆 un amplio abanico de interrogantes; entre ellos, los relacionados con la indeterminaci髇 de su alcance.

No obstante, la Comunidad Aut髇oma ha ido generando diversos instrumentos de ordenaci髇 territorial, como son las Directrices Generales de Ordenaci髇 Territorial de Arag髇, aprobadas por Ley 7/1998, de 16 de julio; las Directrices Parciales Sectoriales sobre Actividades e Instalaciones Ganaderas, aprobadas por Decreto 200/1997, de 9 de diciembre; las Directrices Parciales de Ordenaci髇 Territorial del Pirineo Aragon閟, aprobadas por Decreto 291/2005, de 13 de diciembre; y las Directrices Parciales de Ordenaci髇 Territorial de la Comarca del Matarra馻/Matarranya, aprobadas por Decreto 205/2008, de 21 de octubre. T閚gase en cuenta que el D [ARAG覰] 200/1997, 9 diciembre, ha sido derogado por el D [ARAG覰] 94/2009, 26 mayo, del Gobierno de Arag髇, por el que se aprueba la revisi髇 de las Directrices sectoriales sobre actividades e instalaciones ganaderas (獴.O.A.� 5 junio).-->

A lo largo de este tiempo, el significado de la ordenaci髇 del territorio y los contenidos de esta funci髇 p鷅lica han experimentado cambios importantes, que hacen conveniente la reforma del cuadro legal. Entre las novedades m醩 significativas se encuentran la Estrategia Territorial Europea (Potsdam, 1999) y la Agenda Territorial Europea (Leipzig, 2007). Ambas adoptadas por los ministros responsables de ordenaci髇 del territorio de los estados miembros de la Uni髇 Europea, as� como los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (Hannover, 2000), documento promovido por el Consejo de Europa. Tambi閚 cabe destacar el desarrollo de la legislaci髇 ambiental y su incidencia sobre la ordenaci髇 territorial, especialmente en la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, aprobada por la Comisi髇 Europea (2001); la Ley 7/2006, de 22 de junio, de Protecci髇 Ambiental de Arag髇, y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

En todo caso, determinados espacios de la Comunidad Aut髇oma requieren de una ordenaci髇 territorial espec韋ica, como ocurre con los entornos de las ciudades aragonesas m醩 pobladas, los espacios que presentan densidades de poblaci髇 m醩 bajas o altos 韓dices de envejecimiento, los antiguos espacios fronterizos, los espacios vac韔s, las zonas de monta馻 y los espacios o corredores de desarrollo econ髆ico. En relaci髇 con alguno de esos espacios, ser醤 tambi閚 necesarias activas medidas de cohesi髇 territorial, conforme a los postulados introducidos en la Uni髇 Europea por el Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Uni髇 Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y ratificado por Espa馻 el 15 de julio de 2008.

De la evoluci髇 europea en materia de ordenaci髇 del territorio se deduce la conveniencia de elaborar modelos de desarrollo territorial flexibles, sostenibles y participativos que constituyan un marco de orientaci髇 adecuado para las pol韙icas sectoriales con incidencia territorial. En tal sentido, en los documentos citados se identifican las grandes estrategias de ordenaci髇 del territorio europeo: el desarrollo territorial polic閚trico y equilibrado y una nueva relaci髇 entre campo y ciudad, el acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento y la gesti髇 prudente del patrimonio natural y cultural.

La primera estrategia, al propugnar el desarrollo territorial polic閚trico y equilibrado, debiera llevar, de una parte, a la configuraci髇 de ciudades y regiones urbanas din醡icas, atractivas y competitivas y, de otra parte, a la conformaci髇 de diversificados espacios rurales, con capacidad de desarrollo end骻eno, estableciendo una asociaci髇 m醩 integrada entre el campo y la ciudad. En consecuencia, deber� considerarse la formaci髇 en red del sistema urbano aragon閟, a trav閟 del desarrollo de las cabeceras comarcales y otras centralidades del territorio, tratando asimismo de evitar la tendencia al crecimiento disperso de la urbanizaci髇, a la segregaci髇 social y a la falta de calidad ambiental en las ciudades. En relaci髇 con los espacios rurales, ser� preciso tener en cuenta, por una parte, la variedad de tendencias de desarrollo y los cambios en la agricultura, la ganader韆 y la silvicultura, que exigen una mayor diversificaci髇 de las rentas y de los usos del suelo del mundo rural; en este sentido, se hace necesario incidir en los territorios que, en su dimensi髇 comarcal, se encuentran en situaci髇 cr韙ica debido a su baja densidad demogr醘ica, donde se hace m醩 necesaria, si cabe, la configuraci髇 de un nuevo equilibrio demogr醘ico. Por otra parte, habr� de considerarse tambi閚 el papel del espacio metropolitano de Zaragoza con respecto al resto de Arag髇, estableciendo nuevos mecanismos de cooperaci髇 y complementariedad entre la gran ciudad y su 醡bito de influencia regional, especialmente con las comarcas de baja densidad poblacional y envejecidas del medio rural aragon閟. Nuestra capital tiene necesidad, en definitiva, de mantener e incluso mejorar su rango dentro del sistema urbano espa駉l, pero haciendo que su crecimiento tenga un efecto difusor sobre el resto del sistema urbano aragon閟, en lugar de agudizar su macrocefalia.

La segunda estrategia plantea el acceso equivalente, eficaz y sostenible a las infraestructuras, mediante redes de transporte integrado, as� como a la innovaci髇 y al conocimiento, de conformidad con el modelo de desarrollo polic閚trico. En coherencia con el mismo, parece necesario aprovechar la renta de situaci髇 aragonesa, impulsando sus comunicaciones con el resto de la Pen韓sula Ib閞ica, as� como con el centro de Europa a trav閟 de los Pirineos, e incrementar la accesibilidad de todas las comarcas. El acceso a las nuevas tecnolog韆s de la informaci髇 y la comunicaci髇 debe cumplir un papel importante para suplir el d閒icit de infraestructuras de comunicaci髇 existente en el medio rural aragon閟.

La tercera estrategia incluye objetivos de conservaci髇 y desarrollo del patrimonio natural y de gesti髇 prudente del patrimonio cultural. Tambi閚 hay que articular un desarrollo sostenible de los recursos energ閠icos existentes, en particular de los recursos renovables, y evaluar los usos permitidos en relaci髇 con los riesgos naturales e inducidos y los impactos que esos usos puedan provocar en el territorio aragon閟.

Adem醩 de trasladar las estrategias del desarrollo territorial europeo a la realidad aragonesa, conviene que la ordenaci髇 del territorio en la Comunidad Aut髇oma se desarrolle conforme a dos estrategias adicionales. La primera de ellas es la de interdependencia y coordinaci髇 administrativa, que obliga a prestar atenci髇 permanente al entorno territorial de Arag髇, integrado por las comunidades aut髇omas lim韙rofes, el Estado, el 醡bito de cooperaci髇 transfronteriza con las entidades territoriales francesas y la Uni髇 Europea. La segunda estrategia es la de participaci髇 ciudadana, a fin de garantizar que la poblaci髇 pueda intervenir en aquellos instrumentos de planeamiento territorial que le afecten.

II

De los variados antecedentes mencionados, as� como de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia, surgen reflexiones sobre lo que debe constituir hoy en d韆 la funci髇 p鷅lica de la ordenaci髇 territorial.

La ordenaci髇 del territorio tiende a limitar el alcance de los elementos imperativos, para configurarse, en primer t閞mino, como la funci髇 p鷅lica que requiere y posibilita tener un conocimiento adecuado del territorio. Es preciso establecer los medios para disponer de la informaci髇 que posibilite la adopci髇 de las decisiones relativas a la utilizaci髇 del territorio sobre la base de un conocimiento cient韋ico suficiente del mismo. De esa manera, se posibilita el establecimiento de un modelo territorial que constituya un marco para las pol韙icas sectoriales con incidencia territorial, facilitando la toma de las decisiones relativas a los usos del suelo y a la localizaci髇 de los diferentes equipamientos e infraestructuras.

Las actuaciones a realizar en el territorio cuyo inter閟 excede el 醡bito municipal, que hasta ahora ven韆n recogidas en la normativa urban韘tica aragonesa como proyectos supramunicipales, adquieren en la presente ley un encuadre m醩 correcto, como instrumento de ordenaci髇 territorial, a trav閟 de los Planes y Proyectos de Inter閟 General de Arag髇. No obstante, esta figura, ampliamente recogida en la legislaci髇 comparada, podr� ser desarrollada por la normativa sectorial y, en particular, por la urban韘tica en funci髇 de la finalidad de la actuaci髇.

Existe a lo largo de la ley una preocupaci髇 por asegurar la coordinaci髇 entre las distintas administraciones p鷅licas con competencias sobre el territorio, en particular con la Administraci髇 General del Estado, conforme se establece en los art韈ulos 88.1 y 89.3 del Estatuto de Autonom韆 de Arag髇, y con las entidades locales. Entre los mecanismos que permiten coordinar a los agentes que operan sobre el territorio para garantizar la adecuaci髇 de sus actuaciones al modelo territorial establecido, ha de singularizarse al Consejo de Ordenaci髇 del Territorio de Arag髇. A este 髍gano se le atribuye la competencia para informar los Planes y Proyectos de Inter閟 General, determinados planes urban韘ticos, as� como los planes sectoriales auton髆icos y otras actuaciones con incidencia en la ordenaci髇 del territorio que no figuran en los planes.

Otro dato determinante de la necesidad de una nueva regulaci髇 de la funci髇 p鷅lica de la ordenaci髇 del territorio viene proporcionado en Arag髇 por la consolidaci髇 de la organizaci髇 comarcal, llevada a cabo fundamentalmente con las Leyes de Comarcalizaci髇 (Ley 10/1993, de 4 noviembre, integrada en el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de diciembre), de Delimitaci髇 Comarcal (Ley 8/1996, de 2 diciembre, integrada en el texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 2/2006, de 27 de diciembre), de Medidas de Comarcalizaci髇 (Ley 23/2001, de 26 diciembre, modificada por Ley 3/2006, de 8 de junio) y de creaci髇 de las Comarcas (32 Leyes, 2000-2003). El proceso de reforma emprendido por estas leyes supone el intento m醩 ambicioso de reestructurar la organizaci髇 p鷅lica del territorio aragon閟, lo cual no puede dejar de incidir sobre la ordenaci髇 de ese mismo territorio con la finalidad de lograr su desarrollo equilibrado y sostenible. A trav閟 de los instrumentos de ordenaci髇 del territorio, deben vertebrarse las aptitudes comarcales para la prestaci髇 de diversos servicios, como los sanitarios, educativos, de transporte o ambientales. La comarca ha de participar en la elaboraci髇 de los propios instrumentos de ordenaci髇 territorial, espec韋icamente a trav閟 de la figura de los planes estrat間icos u otras modalidades de participaci髇 que se puedan establecer en futuras transferencias de competencias a estos entes locales.

La prevalencia de la protecci髇 ambiental sobre la ordenaci髇 territorial, establecida en la normativa medioambiental estatal de car醕ter b醩ico, constituye una referencia obligada en la elaboraci髇 de los instrumentos de planeamiento territorial cuyo 醡bito de aplicaci髇 sea coincidente con el de los Planes de Ordenaci髇 de Recursos Naturales. Del mismo modo, la necesidad de integrar los criterios territoriales en los procedimientos de evaluaci髇 ambiental de planes y programas requiere una mayor participaci髇 del Departamento competente en materia de ordenaci髇 del territorio en estos procedimientos.

En definitiva, antes de dar un nuevo impulso a la ordenaci髇 territorial de la Comunidad Aut髇oma, parece conveniente introducir en sus fundamentos legales los nuevos principios de la ordenaci髇 del territorio europeo, profundizar en aspectos como la coordinaci髇 y la informaci髇 territoriales, dar mayor flexibilidad a los instrumentos de ordenaci髇 territorial, deslind醤dolos de los que pertenecen al urbanismo, incorporar la perspectiva comarcal y establecer una adecuada relaci髇 con la normativa medioambiental. Por a馻didura, la existencia de un sistema conceptual m醩 depurado, debido a la evoluci髇 experimentada, puede ser aprovechada en el nuevo r間imen de la ordenaci髇 del territorio.

III

En todo caso, en la nueva Ley se ha procurado establecer un r間imen jur韉ico de la ordenaci髇 del territorio sencillo y eficaz. Cinco T韙ulos y el Preliminar estructuran los correspondientes contenidos normativos.

El T韙ulo Preliminar, dedicado a las disposiciones generales, identifica el objeto de la Ley con la regulaci髇 de la funci髇 p鷅lica de la ordenaci髇 del territorio. A continuaci髇, se establecen los objetivos y estrategias a los que ha de sujetarse dicha funci髇 p鷅lica, empleando especialmente las orientaciones que proporcionan los documentos comunitario-europeos citados. Tambi閚 se enumeran los instrumentos disponibles para la ordenaci髇 del territorio, los cuales, al establecer el modelo de ordenaci髇 y desarrollo territorial, habr醤 de vertebrar el ejercicio de las competencias urban韘ticas de la Comunidad Aut髇oma, tal y como se refleja en las diversas referencias que a los mismos se hacen en la legislaci髇 urban韘tica.

El T韙ulo Primero agrupa los preceptos relativos a la organizaci髇 administrativa en materia de ordenaci髇 del territorio. Se enumeran los diferentes 髍ganos de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma a los que corresponde desarrollar las tareas ordenadoras del territorio, estableciendo el rasgo esencial de cada elemento organizativo. El car醕ter coordinador de la ordenaci髇 del territorio se advierte ya en la importancia concedida a la Comisi髇 Delegada del Gobierno para la Pol韙ica Territorial y al Consejo de Ordenaci髇 del Territorio de Arag髇.

La coordinaci髇 administrativa es, en todo caso, objeto de atenci髇 espec韋ica, incluyendo instrumentos de coordinaci髇 horizontal y vertical. La primera se desenvuelve tanto en el plano interno de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma como en sus relaciones con las entidades locales, otras Comunidades Aut髇omas y, asimismo, en el 醡bito de la cooperaci髇 transfronteriza. En materia de coordinaci髇 vertical, el respeto a las competencias estatales no impide, sin embargo, desarrollar ciertas capacidades de coordinaci髇 auton髆ica.

En el T韙ulo Segundo se regulan los instrumentos de planeamiento territorial. Primero, la Estrategia de Ordenaci髇 Territorial de Arag髇, que se aprueba por el Gobierno de Arag髇, aunque previ閚dose una conveniente fase de debate parlamentario, donde ha de incluirse el modelo territorial de la Comunidad Aut髇oma. Segundo, las Directrices de Ordenaci髇 Territorial, que han de servir tanto para la ordenaci髇 comarcal o de zonas delimitadas por sus caracter韘ticas homog閚eas y funcionales como para la ordenaci髇 de la incidencia territorial de determinadas actividades econ髆icas o administrativas o de elementos relevantes del sistema territorial.

La naturaleza reglamentaria de la Estrategia de Ordenaci髇 Territorial de Arag髇 nace fundamentalmente de la opci髇 adoptada por la Ley de flexibilizar su procedimiento de aprobaci髇 y de garantizar una completa tramitaci髇 administrativa, consider醤dola m醩 adecuada para la complejidad del documento objeto de aprobaci髇. Por otra parte, se establece una relaci髇 de jerarqu韆 normativa entre la Estrategia de Ordenaci髇 Territorial de Arag髇 y el resto de instrumentos de planificaci髇 territorial al establecer la Ley que, si bien la aprobaci髇 de 閟tos 鷏timos no requiere la previa aprobaci髇 de la Estrategia de Ordenaci髇 Territorial de Arag髇, deben adaptarse al contenido de 閟ta.

El T韙ulo Tercero incluye los instrumentos de gesti髇 territorial, que se singularizan en los Programas de Gesti髇 Territorial, que permiten diversas formas de colaboraci髇 interadministrativa e interorg醤ica, y los instrumentos especiales de ordenaci髇 territorial. Se califica como Instrumentos Especiales de Ordenaci髇 Territorial a los Planes y Proyectos de Inter閟 General de Arag髇, regul醤dose 鷑icamente en esta Ley el procedimiento de declaraci髇 de inter閟 general del plan o proyecto y remitiendo a la legislaci髇 urban韘tica o a la legislaci髇 auton髆ica que sea de aplicaci髇 la regulaci髇 de su procedimiento de aprobaci髇.

El T韙ulo Cuarto regula los instrumentos de informaci髇 territorial. De una parte, se establece el Sistema de Informaci髇 Territorial, cuya adecuada gesti髇 es esencial para el buen desarrollo de la ordenaci髇 del territorio. De otra parte, se prev閚 los Documentos Informativos Territoriales y otros instrumentos de informaci髇 territorial, que habr醤 de proporcionar material operativo para tomar decisiones con conocimiento de lo que ocurre en el territorio, adem醩 de constituirse como base sobre la que establecer la Estrategia de Ordenaci髇 Territorial de Arag髇 y las diferentes Directrices de Ordenaci髇 Territorial.

Por fin, el T韙ulo Quinto recoge instrumentos complementarios para la ordenaci髇 del territorio, como son el Dictamen Auton髆ico sobre los Planes y Proyectos del Estado y el Informe Territorial sobre Planes, Programas y Proyectos. Precisamente, a trav閟 de la emisi髇 de los informes territoriales, bien departamentales o con la intervenci髇 del Consejo de Ordenaci髇 del Territorio de Arag髇, se establece una adecuada relaci髇 entre la competencia de ordenaci髇 del territorio, la medioambiental, la urban韘tica u otras competencias sectoriales.